抗日战争胜利后，中国共产党领导的解放区进一步巩固和扩大，人民当家作主的政权纷纷建立。在1946年以前，解放区政权的性质和组织形式，基本上保持了原来的面貌。1946年6月以后，国民党反动派撕毁停战协定和政协决议，悍然发动了全面内战，国共两党彻底决裂。从此解放区的政权建设进入了一个新的阶段，即由抗日战争时期的参议会制度改变为人民代表会议制度。这个时期，参加人民民主政权的基本成分是工人、农民、小资产阶级、民族资产阶级、开明绅士，而以工人、农民和其他劳动人民为主。从政权性质看，解放区政权是中国共产党领导的，以工农联盟为基础的人民大众反对帝国主义、封建主义和官僚资产阶级的人民民主统一战线的政权。从政权的组织形式看，与抗日民主政权相比较有一些新的发展和变化。主要是：新、老解放区逐步建立了各级人民代表大会制度；新解放区的城市实行带有过渡性质的军事管制制度；大行政区民主政权的建立，以及少数民族地区开始实行民族区域自治制度等。各解放区根据不同地区、不同时期的不同情况，采取了适合自己特点的多种多样的政权组织形式。
最早提出建立人民代表会议制度的是陕甘宁边区。1944年底，谢觉哉（当时任陕甘宁边区参议会副议长）曾提出将边区参议会改为人民代表会议。12月1日，毛泽东致信谢觉哉说，关于参议会改为人民代表会议，我想对内对外都是会有好影响的，请你和其他同志商量一下。次日，毛泽东又给谢觉哉写信说：“参议会改名，关涉各解放区，中央尚未讨论，请暂不提。”根据形势的发展，1945年9月，边区参议会和政府决定先将乡参议会改为乡人民代表会议。随后，在1946年4月召开的陕甘宁边区第三届参议会第一次会议上，通过了《陕甘宁边区宪法原则》，规定“边区、县、乡人民代表会议（参议会）为人民管理政权机关”，“人民普遍直接平等无记名选举各级代表，各级代表会选举政府人员。”这就以立法的形式确立了人民代表会议制度。1947年11月，中共中央批转了关于政权组织形式问题的指示信，要求在土改中，应使解放区政权自下而上地实行人民代表会议制。从此人民代表会议制度在各解放区相继建立起来。
在农村，建立人民代表会议是与土地改革的进行紧密联系在一起的。解放战争开始后，解放区将减租减息的政策改为土地改革、消灭封建剥削制度的政策。土改中，一些地方组织了贫农团和农会作为临时性的基层政权，并以此为基础建立了区、村（乡）两级人民代表会议，作为区、村（乡）两级的权力机关。毛泽东充分肯定了这一做法，他指出：“在反对封建制度的斗争中，在贫农团和农会的基础上建立起来区村（乡）两级人民代表会议，是一项极可宝贵的经验”，“我们曾经打算在各地农村中，在其土地改革任务大致完成以后再去建立人民代表会议。现在你们的经验以及其他解放区的经验，既已证明就在土地改革斗争当中建立区村两级人民代表会议及其选出的政府委员会，是可能的和必要的，那么，你们就应当这样做。在一切解放区，也就应当这样做。在区村两级人民代表会议普遍建立起来的时候，就可以建立县一级的人民代表会议。有了县和县以下的各级人民代表会议，县以上的各级人民代表会议就容易建立起来了。”（见《在晋绥干部会议上的讲话》）在当时的中国谈民主，最实际的问题就是土地问题。谁把这个问题解决了，使占全国人口85%以上的人民翻了身，谁就实行了民主，真正使人民做了主人。广大解放区的这一实践，对中国民主政治建设的影响是十分重大的。
在城市，尤其是新解放的大中城市，由于情况比较复杂，人民代表会议很难立即召开，因而一般是先建立军事管制委员会作为临时性的政权机构。在军管会的领导下，召开各界、各业的座谈会，听取人民群众的意见，随后进一步发展成为各界人民代表会议。这种各界人民代表会议，在初期是地方人民政府传达政策、报告工作、征求人民群众意见的协议机构，一俟条件成熟，它即可执行人民代表大会的职权，选举市人民政府。中共中央非常重视各界人民代表会议的工作，多次发出迅速召开各界人民代表会议的指示。1949年8月北平市召开第一届各界人民代表会议时，毛泽东亲自到会祝贺，希望全国各城市都能迅速召集同样的会议。
随着人民解放战争的节节胜利，解放区不断扩大，原来分散的、隔离的小块解放区逐渐联成一片。为了加强中央的集中统一领导，更有效地支援解放战争和进行政权建设，中央决定建立若干个大行政区民主政权。最早建立的是华北人民政府。1948年6月，晋察冀边区和晋冀鲁豫边区决定两边区政府实行联合办公。同年8月7日至19日，在石家庄召开了华北临时人民代表大会。之所以称它是临时代表大会，主要是因为参加会议的541名代表不是采取普选的方式产生的，而是由各地、各团体用推选的办法产生的。董必武在大会开幕词中说，华北临时人民代表大会是一个临时的，一个华北地区的，但它将成为全国人民代表大会的前奏和雏型。这次大会选举产生了华北人民政府。在华北人民政府之下，设立了若干个部和委员会，如民政部、财政部、教育部、农业部、工商部、公安部、司法部及财政经济委员会等。后来的中央人民政府的许多机构，就是在华北人民政府所属有关各机构的基础上建立起来的。
还有，1947年4月，在内蒙古的王爷庙召开了内蒙人民代表会议，通过了《内蒙古人民代表会议宣言》《内蒙古自治政府施政纲领》等文件。同年5月1日，内蒙古自治政府宣告成立。这是在中国共产党领导下建立的我国第一个实行民族区域自治的省级民主政权。
从上可以看出，在解放战争时期解放区的政权组织形式，虽然各地有所差别，但基本上都实行了人民代表会议制度。这一制度对支援解放战争作出了重要贡献，同时又为建国后实行人民代表大会制度积累了经验。我国人民代表大会制度的建立，经历了第二次国内革命战争时期的苏维埃制度、抗日战争时期的参议会制度和解放战争时期的人民代表会议制度等主要发展阶段，在人民群众中扎下了根，有了深厚的基础。建国之后采取这种政权制度，对广大人民群众特别是工农基本群众来说，是顺理成章的。
（作者是全国人大法律委员会委员）
来源：《中国人大》2002年第8期 2002年4月25日出版
