坚持问题导向 狠抓精细立法
努力开创地方立法工作新局面
——在湘西片区人大常委会主任座谈会上的发言提纲
市人大常委会党组副书记、副主任 蒋耀华
（2019年5月22日）
这次湘西片会，是省人大常委会深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、开创人大工作新局面的创新之举，是培养全省人大工作明白人、推动人大工作再上新台阶的务实之举。这种创新求实、认真负责的态度值得我们学习，返回以后，我们将认真抓好会议精神的贯彻落实，并以这次片会为标杆，下功夫推动邵阳人大工作的创新发展。下面，就我市地方立法工作情况作个汇报，不妥之处，请批评指正。
一、三年来我市地方立法工作开展情况
2016年以来，我们根据邵阳法治建设需要，先后制定了三部地方性法规，另外还有三部法规完成了起草工作。期间，我们探索了一些有效做法，但还不足以形成经验，主要汇报几点体会：
（一）始终坚持问题导向。一方面，坚持问题导向科学确定立法项目。牢固确立以人民为中心的思想，把立法重点放在人民群众最关切、矛盾问题最突出的地方，既重视解决人民群众生存和发展的重大问题，又重视解决满足人民群众对美好生活新向往遇到的具体问题，做到“什么问题最突出，最需要地方性法规加以调整和规范，就把地方性法规的着力点放在哪”。三年来，我们围绕城市公园广场管理、城市绿化、邵水保护、乡村清洁、扬尘污染防治等开展立法工作，有效地调动了各方参与积极性。另一方面，坚持问题导向开展立法调研。每一部地方性法规出台前，我们采取“拉出清单、集中会诊、确定重点、研究措施”的步骤，广泛开展立法调研。比如，围绕邵水保护问题，我们从邵水源头到资江入河口，从水源涵养地到河道管理范围，从排污企业到入河排污口，逐支流、逐区域、逐行政主管部门，扎实开展立法调研，拉出了37个问题的清单，经集中会诊、专家论证后，将水污染防治、河道管理、水生态保护等作为条例着力解决的问题，增强了条例的针对性和可操作性。
（二）着力提高地方立法精细化水平。面对地方立法的崭新课题，我们毫无经验可言，只有摸着石头过河，一步一个脚印，不断向省人大常委会法工委请教，向兄弟市州取经，以“笨办法”努力把每一个环节做扎实。一是人大主导地方立法“三配合”。主要是抓好人大专门委员会、人大常委会法工委和政府相关职能部门三方面的协调配合，形成合力，发挥好人大专门委员会的协调督促作用、人大常委会法工委技术指导作用、政府相关职能部门的基础作用，切实提高政府法规案的质量。二是重大问题研究“过三遍”。即专家论证过一遍、常委会审议过一遍、专题报市委常委会议过一遍。我们在制定《邵阳市城市公园广场管理条例》中围绕理顺管理体制、加强噪声管理，在制定《邵阳市城市绿化条例》中围绕确定绿地率指标、永久性绿地保护制度，在制定《邵阳市邵水保护条例》中围绕划定邵水流域范围等问题，坚持“过三遍”，不但落实了加强党委对地方立法工作领导的制度要求，而且在增强地方立法科学性方面取得较好成效。三是征求意见建议“访三次”。也就是相关利益群体访一次、相关部门访一次、有经验的单位访一次。这些年，我们在制定地方性法规的过程中，深入一线，倾听人民群众最真实的呼声，到相关部门征求最专业、最权威的意见，到外省和兄弟市州考察学习，有效提升立法水平。四是草案文本修改“四不放过”。也就是遇有立法依据不足不放过、常委会审议有争议不放过、听证会和论证会有疑问不放过、语言文字不过关不放过。每部法规在三审之前，我们都要组织相关法律专家、语言文字专家进行把关，确保既符合法言法语要求，又通俗易懂。
（三）做好地方性法规实施“最后一公里”的相关工作。一是抓宣传。广泛运用传统媒体、新媒体和自媒体，用好网络和现场两个空间，通过召开新闻发布会、制作宣传手册、创作动漫故事、编排文艺节目、开设新闻专栏等，抓好宣传造势。二是抓配套。为确保《邵阳市城市公园广场管理条例》和《邵阳市城市绿化条例》的顺利施行，我们多次召开协调会，督促政府抓紧出台公园广场名录、城市山体名录、永久性保护绿地等配套制度，协调解决广场噪声监测设备、公园设施维护等硬件配套经费，督促政府投资300余万元在各个公园广场安装噪声监测设备，推动了噪声问题的解决。三是抓监督。今年，我们重点对《邵阳市城市公园广场管理条例》进行了执法检查，拉出了26个问题的清单，在常委会议上进行了集中交办，而且听取了问题整改的汇报，真正打通地方性法规沉底生根的“最后一公里”。四是抓社会效应分析。结合执法检查，我们对首部地方性法规的社会效应进行了分析，形成了地方立法价值引领效应、政府依法履职推动效应、社会共建共治综合效应的共识。
二、反思当前地方立法工作存在的矛盾和问题
我市地方立法工作虽然实现了良好开局，但是实事求是地讲，问题不少，差距不小，主要有以下几个方面：
（一）部门立法热情还不够高。有的职能部门对地方立法认识不清，错误地认为地方立法是人大的事。比如，我们通过公告、发函和座谈会的形式，公开征集立法建议项目，效果很不理想。有的职能部门习惯于文件、通知等，觉得搞地方立法程序繁琐，投入的人力物力财力又多，效果还不如规范性文件直接，不如领导的口头要求效果明显。
（二）地方立法的精细化程度还有差距。主要是审议不充分不深入，一方面，会议议程多、时间紧，有时导致审议走过场。另一方面，常委会组成人员的法律素质参差不齐，再加之对法规提前介入的工作做得不够，大多是临时抱佛脚，审议时提不出好的意见建议。
（三）地方性法规实施的效果还有待进一步加强。有的政府职能部门对地方性法规实施重视程度不够，配套的制度和设施没有及时跟进；执法的科学性、经常性还需要进一步加强，选择性执法、随意性执法等问题不同程度存在；对一些重点难点问题的执法不经常、不严格，导致问题依然存在，影响人民群众对地方立法的期待和热情；人大监督执法的力度还有待于加强，问责追责机制还不够顺畅。这些问题，不仅影响地方立法的权威，而且束缚地方立法的创新发展。
（四）地方立法工作政策支撑还需进一步完善。一是委托起草。从现实看，委托起草是立法案起草的选择之一，但存在委托费用不统一、资质要求不明确等问题，特别是委托经费标准不统一，监管不够有力，容易引发矛盾和问题。二是吸引和留住人才政策。立法工作是政治活、技术活和苦累活，吸引、留住和培养人才是搞好立法工作的基础。三是专家论证评审报酬政策。目前，缺乏政策依据和开支标准，存在违纪风险。以上三个方面，需研究出台相关文件。
三、下步工作及几点打算
一是切实增强坚持党对立法工作领导的政治自觉。落实“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局要求，加强请示汇报，确保地方立法工作的正确政治方向。
二是努力提高立法精细化水平。坚持进度服从质量，不急于求成，不搞数量攀比，不搞“花架子”。着眼于解决本地区经济社会发展的突出问题，以保障和改善民生为出发点，选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题进行立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来。遵循地方立法工作要求，以精益求精的态度和作风进行立法，精雕细刻，打造精品，不搞“瞎凑合”。对关键条款进行深入研究，做到能具体的尽量具体、能明确的尽量明确，重在管用，不搞“大而化之”。
三是跟进抓好法规落实的督导工作。采取定期与随机、座谈与走访、明查与暗访相结合的办法，大力开展执法检查和立法后评估，不断推动法规的落实。
