张德江委员长在云南调研时提出，要按照“总结、继承、完善、提高”的总原则，着力加强县级人大工作和人大自身建设，扎实推进县级人大工作完善发展。因此，研究如何推进县级人大工作完善发展，是我们地方人大工作者当前面临的一个重要的课题。下面，就结合笔者掌握的县级人大当前的状况与问题，简要谈谈推进县级人大完善发展的着力点和具体操作步骤。
一、县级人大的部分现状及存在的主要问题
以问题为导向，方能有针对性地做好县级人大的完善与发展工作。2015年，笔者先后走访调研了邵阳市8县1市3区，对各县市区人大的基本情况有了一个初步的掌握，总体感觉我市各县市区人大工作整体发展势头良好，工作业绩突出，基层人大工作者大多勤勉、清贫、辛苦。在学习他们好经验、好做法的同时，也掌握了一些县乡人大的现状，发现了一些普遍性的问题。
(一)机构设置不健全、不规范。据了解，全国各地县级人大或多或少都存在机构设置不健全、不统一、不规范的问题。我市各县级人大的机构设置最多的达10个委室，大多设7个委室，最少的北塔区只有5个委室。很多没有设城乡建设环境资源工委、预算工委、民侨工委等，使得这些工作开展乏力，联系不便。
(二)编制不均且严重偏紧。纵观县级人大常委会的发展史，可以说，人大的工作机构设置基本上停留在上世纪80年代常委会刚刚建立之时，当前总体来说各县级人大配置规格过低，常委会机关总体上编制偏紧，横向比较还可以发现各地县级人大的编制不一。邵阳各县级人大编制最多的洞口县35个行政编，6个工勤编；行政编30个以上的3家，20个以上的4家，10个以上的4家；编制最少的北塔区才9个行政编、1个工勤编。从而导致人大的信息化建设、新闻报道等工作常年没有专门的人员负责，造成很多人常年身兼数职，一个人干着多个人的活，严重影响了工作的质量与水平。
(三)人大机关干部提拔慢、交流少、老化严重。普遍存在机关干部副科、正科连续干十几年甚至几十年都得不到交流提拔，年青的专业技术人员很难进得来，干部老化严重。如邵阳12个县市区人大机关平均年龄大都在47岁左右，平均年龄最小的42岁多，平均年龄最大的绥宁县人均超过52岁（最年轻的46岁）。
(四)不同阶层的人对人大的认识不一，对人民代表大会制度的认识有不到位现象。具体表现在：一是一些党政领导干部对地方人大的性质、地位和作用认识不足，在思想上没有引起足够的重视，在行动上把人大视为“可有可无”，不注意发挥人大的作用。二是部分人大工作者思想认识和精神状态不适应人大发展的需要，存在得过且过、平安退休的想法，对人大工作缺乏积极探索、大胆实践的精神。三是对人大如何履职行权认识不够、思路不清，怕管多了党委有想法、政府不高兴。
(五)闭会期间的代表活动开展过少，实际效果不明显。从目前的情况看，在会议期间，地方人大代表依法履行职责基本上得到了保障，而在闭会后，由于经费及代表自身工作的原因，许多地方往往一年只搞一二次集中视察或座谈，“代表代表，开完会就了”，就是这种状况的写照。
(六)监督工作的力度与效果有待加强。主要存在着：听取审议地方政府工作报告、开展视察和执法检查等往往流于形式，实效不佳；对财政预算缺乏经常性、实质性的监督；很少运用质询、特定问题调查等刚性监督手段；部分人大工作者实施监督时顾虑颇多，存在着“抓得多怕越权，抓得少怕失职”的消极观望思想，导致监督工作处于进退两难的境地。
(七)人大班子成员特别是乡镇人大主席兼职多，人大工作精力受影响。各县市区人大班子成员大多兼一些重点项目的正副指挥长，乡镇人大主席更是兼职特别多，很多人是忙于兼职工作时间多于研究和开展人大工作时间，少数乡镇一、二年难得开一次人大会。人大工作时间得不到保障，工作自然难以有起色。
(八)许多工作存在不完善的地方。如制度建设、信息化建设、重大事项决定权和人事任免权等等方面，研究探讨、完善与发展的任务还较重，还要下大力气研究和解决。
二、县级人大完善发展的着力点
发展要有新思路，突破要有新动力，实践要有新举措。我认为，县级人大的完善发展，应在得到法律赋权和党委授权的基础上，着力于配强领导班子，加强人大队伍建设，激活人大工作者的士气，着力于完善制度，完善机构编制，规范工作，着力于与时俱进、改革创新，深入研究探索，大胆实践突破，齐心协力谋发展、谱新篇。
（一）配强班子，保证有强劲的火车头带动前行
大家都知道，牛车、马车、动车和火箭前行的速度截然不同，配置不同、动力系统不同、牵引力与牵引方式不一样，其前行的速度与高度自然不一样。县级人大要完善发展，归根到底还是要解决人的问题，特别是要解决领导班子配备与建设的问题。正所谓要想车子跑得快，就要选强劲的车头带。领导班子的配备，不是人大常委会依靠自身就能解决的问题，还要引起各级领导足够的重视，尤其是各级党委和人大系统的领导，要站在依法治国和完善人民代表大会制度的高度，响应中央的号召并身体力行，关心和支持人大工作，扎实推进县级人大工作完善发展。要在选准配强领导班子上加强研讨，要配备相应有人大工作经验会管事且想管事的领导班子。要改变过去那种人大机关优秀干部难以提拔、班子成员都从党委政府部门中提名的作法，要创新选举方式，实行差额选举。要通过民主选举，把责任心强、有能力、素质高、敢想敢做勇于开拓进取的领导用起来。要注意常委会班子和组成人员的年龄结构、知识结构、专业结构等等方面的合理搭配，同时考虑工作的连续性在新班子中配备几名有人大工作经验的领导。要少安排人大干部直接负责项目指挥等工作，避免人大班子成员忙碌地当着“运动员”却没精力当好“裁判员”。还要重视解决好常委会领导在党内政治地位不高的问题，人大常委会主任或者主持日常工作的副主任要在同级党委中有一席地位。要通过提高常委会领导在党内的政治地位和任免干部上的考察参与权及发言权，扭转那种到人大就是养老的旧观念，扭转人大就是“橡皮章”的旧形象，扭转人大任免工作就是走过场的错误想法，树立并提高人大常委会领导班子的权威，激发活力。
（二）完善机构编制，保证各种岗位有人做事
要研究解决人大常委会机构设置与时代发展要求不适应不匹配的问题。县级人大整体来说机构设置不统一、不规范且规格偏低，很多内设的委员会只有一两个编制，甚至还存在“一人委”及一些机构没设置没有配备一个人的现象，正常的工作都没办法开展，更谈不上快速发展了。因此，要积极创造条件，力争打破地方人大常委会成立之初形成并延用至今的机构编制格局，要改变机关总体上编制过紧、人员不足特别是年青专业人才欠缺的现状。要在认真总结经验的基础上，根据各级人大的工作量和同级党政机关机构编制的情况，制定出一个符合我国国情、符合本地实情、党委政府都能认可的机构编制方案。既要考虑适当增加人大机关的编制，解决常委会办事机构人员不足的问题，还要注意提高办事机构的工作规格。如果编制一时难以解决，可以考虑为工作委员会多配备一些委员，或聘请一些法律、经济等方面的专家担任常委会的咨询员。要以文件或者立法的形式统一各级人大内设机构的名称和数量，从根本上解决设置“散、乱、杂”的问题，促进人大机构建设制度化、法律化、规范化。
（三）重视人大干部的交流使用，提高人大工作者的活力
目前，各县市区换届时，考虑领导班子及提拔对象时，人大干部交流提拔的过少，典型的如邵阳所辖各县人大办公室主任近几年没有一个提拔的，多人在基层或者各局任过一把手又连续任办公室主任十几年得不到提拔，结果是新进的班子成员对人大情况不是太熟，而负责协调机关工作起关键作用的老办公室主任积极性又调动不上来，加之机关编制少做事的人少，人大工作的连续性和顺利开展势必受到影响。因些，各级党委和人大常委会要重视人大干部的交流与使用，省、市人大机关杰出的干部可以充实到市、县人大班子中，县乡优秀的人大干部也应有提拔使用的机会，要避免人大换届后班子成员几乎全是党政部门过来的，应确保领导班子中至少有部分人大工作经验丰富的干部，这样不仅有利于人大常委会工作的连续性与稳定性，也有利于激励士气、调动人大干部的积极性和上进心，增强人大机关的凝聚力、吸引力和战斗力。要逐步建立人大机关与党委、政府及司法部门干部的双向交流制度，确保人大的干部进得来、出得去。面对人大机关干部普遍老化、专业人才少的现状，要注重优选有专业技术、能力素质强的年青干部进入人大工作。
（四）认真研究全面提高，让县级人大驶上发展快车道
地方人大常委会要有效地行使好宪法和法律赋予的各项职权，让县级人大各项工作驶上发展的快车道，各县级人大领导班子就要发挥火车头的带动作用，要集中民智认真研究方方面面的工作，要汇集民意在实践中不断累积经验创新发展，要抓住要点与突破点，扎实全面地提高县级人大工作水平。要敢于监督善于监督，大力加强监督工作实效。要对重大事项迅速跟进，及时做出决议决定。要从推动本地发展及国家工作人员治理能力现代化的长远出发，规范人事任免工作。要坚持依法治国，大力推动“一府两院”依法行政、公正司法。要通过网络平台建设加强与代表的沟通与互动，不断完善和改进代表工作。要趟出乡镇人大工作的新路子，认真研究和规范乡镇人大工作。要在抓好作风建设和信息化等方面建设的同时，突出抓好制度体系建设。要为常委会依法履职行权提供可靠的制度保障，确保用制度管人，用制度规范办事程序，把权力关进制度的笼子里，进一步促进人大各项工作的制度化、程序化、规范化。
三、县级人大完善发展的具体操作步骤及建议
俗话说得好：喊破嗓子，不如做出样子。个人认为，地方各级人大的完善发展，不仅仅要靠本级人大全心全意推进，还需要得到各级党委、政府的高度重视和支持，并得到上级人大的指导和帮助，才能真正突破取得实效。在这里提一个操作性较强的思路与建议，以期引起大家分析讨论与完善。
以点带面，推进县级人大整体完善发展的操作思路：由省或者市一级人大牵头组织，举全市甚至全省之力，集大家的智慧，在本地区选一个各方面较好的县做为完善发展的试点示范单位，共同参与调研分析，探索论证，形成改革试点初步方案，并请试点单位在分步组织实施中结合实际加以完善，在完善实践中不断推动发展，建议上级人大全程指导协调改革试点示范工作，帮助解决问题，突破发展瓶颈，规范各项制度，创新各项工作，确保试点单位各项改革落实到位。对于阻挠或阻碍民主法治建设及改革试点的，上级人大应向省委或者市委提出调整与处理意见。试点单位改革成功或效果明显后，再以点带面，组织全省各级人大参观学习，推广落实，共同提高，迅速推进各地整体治理体系和治理能力的现代化，加快各地法治建设进程。
具体操作过程中应注意的事项及建议：一是要有一个强有力的牵头组织者。推动县市区人大完善发展示范试点的牵头组织方，可以是省或者市一级人大常委会，最好是省人大常委会。因为省人大常委会主任通常由省委书记兼任，这样便于统筹与协调各方关系，也便于下级党委、人大更好地执行，不然仅靠一级人大本身的力量，要推动改革发展与民主法治建设进程，力量略显单薄，突破瓶颈较难，效果很难满意，很可能只是停留在口号上难以落实到位。二是要集中力量开展研讨，形成一整套操作性强的完善发展方案，交由一个各方面基础较好的县级人大先行先试。县级人大的完善发展要想搞好，必须汲取全国人大及各地方人大好的经验做法，必须在改革试点之初组织各方力量特别是经验丰富的一线人大工作者深入开展调查研究，积极探讨加强改进工作的新思路、好办法，必须充分集中民智拿出一整套切实可行的全面完善发展的试点初步方案，报上级党委和人大审定认可后由试点单位分步组织实施。三是要统一下发文件推广试点经验，要以文件或者立法的形式统一各级人大内设机构的名称和数量，要明确落实的时间表、任务书。确保从根本上解决机构设置“散、乱、杂”的问题，促进人大机构建设制度化、法律化、规范化。四是各县级人大要认真学习试点单位好的经验做法，要积极向党委报告并取得各方支持，要深入实际认真分析研究，齐心协力不断加以完善发展，扎实提高治理能力和法治建设水平。
