监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。执法检查是人大加强法律监督、推进宪法和法律在本地区正确实施的重要手段和有效途径，也是各级人大及其常委会的一项经常性工作。近年来，各地人大通过开展执法检查，积极解决存在的问题，努力督促整改落实，较好地保证了法律法规的贯彻执行，为推进依法治国发挥了重要作用。下面笔者就结合邵阳市人大常委会开展执法检查的工作实际，简要谈谈开展执法检查的经验体会、遇到的主要困难与问题、加强和改进的方式方法。
一、邵阳市开展执法检查工作的基本情况和经验体会
为保证国家法律法规在邵阳的实施，近年来，邵阳市人大常委会先后对婚姻法、人口与计划生育法、民事诉讼法、土地法、义务教育法、教师法、工会法、建筑法、残疾人保障法、传染病防治法、水土保持法、森林法、消防法、食品安全法、环境保护法、大气污染防治法、中小企业促进法、城乡规划法、刑事诉讼法、食品安全法、气象法、台胞投资保护法、民族区域自治法、中国人民银行法等50多部法律法规开展了执法检查。配合省人大开展了《湖南省水土保持法实施办法（修订草案）》、《湖南省职工代表大会条例》、《湖南省企业工资集体协商条例》、《风景名胜区条例》、《物业管理条例》、《交通建设工程质量监督管理条例（草案）》等系列法规条例的检查和调研。并先后30多次参与法律修改或立法调研，提出建议意见190多条，对促进地方人大参与立法、保障依法治市、推进民主法制建设起到了积极作用。我们的体会是：
（一）科学计划、选准内容是执法检查顺利启动的重要前提
在计划制定乃至整个执法检查工作中，议题的选择非常关键。执法检查议题能否切中执法工作中的难点、人民群众关心的热点问题，直接关系到执法检查的成效。邵阳市人大常委会每年的执法检查计划通常是结合每年的工作要点，于年初就做出了统一的部署。我们主要围绕五个方面确定每年执法检查的内容和重点，一是以上级人大当年执法检查的计划为参照，制定年度检查的指导思想、计划和范围；二是主动与政府沟通，了解政府年度工作的规划；三是在每年的人代会上广泛征求人大代表的意见；四是结合实际工作的调查研究，深入了解行政执法情况；五是搜集群众来信来访中对行政执法的意见。综合以上五个渠道提供的信息，提交常委会审定，确定年度执法检查的内容和重点，既可以避免执法检查的随意性，又能使检查突出重点，提高实效。如2013年9月对市县两级政法机构贯彻实施《刑事诉讼法》的执法检查，还有近两年连续开展的《食品安全法》的执法检查，我们都是基于以上考虑确定的。
（二）精心策划、认真准备是执法检查顺利开展的有力保证
邵阳市人大常委会在策划与准备阶段，主要做好以下几步工作：一是领导带头成立高规格的执法检查小组，认真制订执法检查方案。根据执法检查的内容，指定一名常委会领导负责牵头，抽调机关相关专业人士、会同常委会部分组成人员和一些相关的代表组成精干高规格的执法检查组，有侧重地制订执法检查方案，为顺利开展执法检查奠定良好的基础。二是搞好宣传发动工作。一方面提高常委会执法检查组对工作的认识，另一方面也加大全市人民的思想认识和普法教育。三是加强对法律法规的集中学习和专业知识的应急培训。使检查组成员能熟练掌握和运用法律法规，高质有效地开展执法检查。
（三）周密组织、求真务实是执法检查抓出实效的根本保证
执法检查能不能出实效，关键是看执法检查组是真抓实查还是走过场图形式，检查组坚持实事求是、求真务实的工作态度，就会想方设法真查实抓，就能解决问题出成效。邵阳市人大常委会在进行食品安全法执法检查时，敢于较真叫板，多次组织媒体记者对市人民政府及相关单位落实法律情况和督办函情况进行检查和暗访，将检查的情况和问题如实进行曝光并及时向相关职能部门进行通报，通过一系列紧抓不放的监督，推动市人民政府在三区设立了食药局，将市区内中小餐饮单位的监管工作依法调整到食药部门，理顺了我市的食品安全监管体制，我市的散装食用油生产条件得到改善，场地环境卫生情况明显好转，索证索票和购销台账基本规范，食用油市场得到有效整治。
（四）认真审议、跟踪督查是保证执法检查出实效的关键环节
邵阳市人大常委会非常重视执法检查报告的审议和跟踪督办工作，报告通常在广泛征求意见的基础上，由执法检查组会同专门委员会讨论起草，内容涵盖对法律法规实施情况的总体评价、检查发现的主要问题及原因、改进执法工作的建议、修改完善有关法律法规的建议等。然后依次提交主任会议和常委会会议讨论修改，并提出审议意见。审议之前，我们及时将执法检查报告和有关材料发至委员手中，让委员“有备而来”，审议发言中，注重调动委员发言的积极性，让他们畅谈自己的感受与看法，保证审议意见凝聚最广大人民的心声和智慧。我们还注重做好跟踪整改的督办文章。检查是手段，整改是目的，我们建立和完善了整改结果反馈机制及执法检查“回头看”制度，督促相关单位认真查找问题产生原因，在规定时间内对照执法检查报告和审议意见提出的问题逐一进行整改落实，适时听取整改报告，必要时开展后续检查、二次审议。总之是要让法律法规在邵阳得到很好的贯彻执行，确保执法检查的效果。
二、执法检查工作中遇到的主要困难和问题
经过多年实践与探索，我市人大执法检查虽然逐步趋于规范化、制度化，但仍存有专业人才缺乏、检查流于形式、缺乏实效等问题，主要表现在以下方面：
（一）执法人员专业知识参差不齐及专业人才缺乏问题突出
国家出台的法律法规数量多、专业性强,执法检查对执法检查主体监督能力提出了考验。然而，当前我市人大常委会，尤其是部分县市区人大常委会，干部交流不够活（如新邵县及双清区等人大办公室主任连续任现职十几年），进出口不畅，以致干部年龄老化问题严重，知识结构也不尽合理，常年法律知识全面且精通专业的人才十分欠缺，加之组织法律知识培训不多，常委会组成人员及机关干部的专业知识与法律知识也参差不齐，与其不断强化的法律监督职能需要还有一定的差距，导致人大执法检查 “外行查内行”，效果不够理想。
（二）执法检查流于形式、缺乏实效问题不同程度存在
纵观往年的执法检查情况，存在一些“重形式轻效果、重汇报轻调研、重检查轻落实”的普遍现象，一些人大执法检查组往往是到部门多，深入基层少；听汇报多，深入调查少；赞扬多，指出问题少；就事论事多，剖析原因少。有些还受到官僚主义、形式主义及地方主义和部门利益等的影响与制约，往往是走马观花、蜻蜓点水、被检查部门“牵着鼻子走”，使执法检查流于形式，使一些隐性的潜在问题被“一笔带过”， 这样就很难发现执法中存在的突出问题，也找不到产生问题的原因，自然也就提不出切实可行的建议意见和纠正办法。这样“虎头蛇尾”式的执法检查搞多了，势必在社会上造成不良影响，令人民群众反感、痛恨、以至失望，不仅损害了法律法规的权威，降低了国家权力机关的威信，同时也坏了党风、寒了民心。
(三) 执法检查主体、客体不明确的问题不同程度存在
一是检查主体不清。监督法第24条就执法检查组成员作出了明确规定，执法检查组成员从本级人民代表大会常务委员会及本级人民代表大会有关专门委员会中确定。各级人民代表大会常务委员会是执法检查的主体，法律法规实施的主管机关和具体执法单位是执法检查的对象，人大开展执法检查可以邀请执法部门的有关人员陪同，但必须明确，他们是接受检查提供情况的。然而，某些单位在开展执法检查时，一方面因法律法规数量多、专业性强、受客观条件限制，另一方面为了工作方便和检查时有人陪同与接待，把同级政府及部门负责人列为执法检查组成员。这种与执法部门“联合检查”的做法混淆了人大法律监督主体，使执法部门即被检查对象在一定程度上成为实际上的检查主体，人大执法检查变成了执法部门系统内部上级对下级的检查，极易被别人牵着鼻子走，在执法检查中陷于被动地位，降低了人大执法检查的法律地位和权威性。
二是检查客体混淆。人大执法检查的客体应当是“一府两院”的执法机关，具体内容包括法律法规的宣传和贯彻执行的措施，是否依法办事、严格执法，是否依法保护人民群众的合法权益等。但我市个别单位却混淆了执法检查的客体，把重点放在执法对象上，放在有关单位和群众遵守法律上，而对执法机关如何运用法定权力，保障法律贯彻实施关注不够，导致检查针对性不强，效果不明显。如在检查食品安全法执行情况时，过分注意一些食堂、饮食摊点的卫生状况，而对卫生部门是否重视法律执行，力度大不大，依法办事怎么样，如何采取措施解决问题等重视不够，没有抓住要害和关键。
三、探索执法检查方式方法的创新与突破
（一）要在方案制订和组织准备上有创新求突破
方案的制定要科学，要具有前瞻性、针对性和配套性。一是在方案制定前，可以派执法组成员进行实地调查；还可以开展问卷调查、开通热线电话、网站、邮箱等形式了解群众的意见和建议，从收集的群众意见和建议中梳理出一批执法问题，确定执法检查的重点；二是广泛收集相关资料，如涉及该法律的部门、单位、对象、检查的现名录、某些专业方面的知识、可能遇到的深层次问题等等。有了这两个方面的情况然后再制定检查计划就能心有成竹、有的放矢。对检查的目的、内容、重点、参加检查的人员、检查的步骤与方法都要周密考虑，精心安排，对检查方案每个阶段，都要进行认真分析推敲，切实做到周密组织，精心策划。
（二）要在检查方式的多样化上有创新求突破
在已有听取汇报、现场察看、问卷调查、走访问询方式的基础上，针对检查对象的特点，灵活采取个别谈话、无陪同检查、随机抽查、网络调查等方式，不怕麻烦、不怕罗嗦，力求尽可能真实、客观地掌握法律法规施行现状。还可以通过请群众代表旁听、设立举报箱、公开举报电话，直接听取人民群众意见等形式，更加广泛的发动各行各业的群众代表参与执法监督，使人大常委会的执法检查改变过去“单枪匹马”的模式，更加拥有广泛的群众基础。在检查的形式和手段上，要将大规模的深入调查研究与小型分散的调查暗访结合起来，着重发挥常委会组成人员和人大代表持证暗访等形式的监督作用，以了解真实情况，掌握第一手材料，使监督形式更加多样化。
（三）要在提高执法检查质量上有创新求突破
一是要组建一支懂法律、懂专业的高素质执法检查队伍。通过培训提高检查人员法律知识和素质。执法检查涉及的法律法规相当广泛，要求检查人员都能熟悉显然不切实际，因此要通过培训，使检查人员对相关法律法规有一个基本的了解，能够抓住执行中的难点和关键，努力变“外行”为“内行”，为开展检查作好法律知识储备。二是要掌握检查的主动权。尽量自己组织，何时查，查哪里，都由自己安排，以排除干扰，免受蒙蔽。三是坚持深入调查。法律执行中许多矛盾都集中在基层，要收集到有价值的资料，必须要沉下身子，走访执法对象，走访广大群众，走访基层单位，这样，才能听到群众的呼声，看到下面的情况，发现执法中的矛盾和不足，找到解决问题的办法。同时，还可邀请相关人大代表参加检查，以更广泛地了解情况。四是注重汇总提高。收集到的资料还需进一步汇总、归纳、讨论，以理清思路，提高认识，使检查意见有高度、有理论、有措施，抓得住主要矛盾，针对性、可操作性更强，进而得到执法机关的认可和落实。
（四）要在加强跟踪督办上有创新求突破
一是要在交办上下力气。要集中智慧认真撰写执法检查报告，要集中主任会议和常委会会议各方的意见建议，精心归纳审议意见并及时交办。对执法检查报告和常委会的审议意见，要求被查机关不仅要拟定落实方案，认真组织实施，而且要将研究处理情况按时向常委会进行报告。二是要在跟踪督办上下力气。可组织有关委员或代表，通过视察、调查等方式，实施跟踪监督，及时发现问题，提出督办意见。对敷衍应付、落实不力的，还可运用质询、特定问题调查等刚性监督手段，促其落实办理。三是要善于借助媒体与公众力量，将执法检查与媒体曝光有机结合。在开展执法检查中，凡有条件的地方，安排电视台、电台、报刊记者参加，既报道公正执法、廉洁奉公的典型，又对发现的重大典型违法事件及其处理结果公之于众，并追踪报道。实践证明这样做对于促进有关部门严格执法，及时纠正违法行为，积极采取整改措施，在全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的氛围，有积极的推动作用。
（五）要在延伸执法检查的功能和手段上有创新求突破
要把执法检查与行使决定权、任免权有机结合起来。对检查中发现的重大问题、带有一定隐患的后发问题，检查组应及时提出处理建议并提交常委会，常委会可以运用质询、罢免、重大事项决定等法定职权，以审议意见书的形式限期要求法律法规的实施主管机关拿出预防和整改措施，并向常委会作出书面汇报。同时，对存在违法违纪或不能很好配合执法检查的部门和单位，可以建议有惩戒权的检察、监察等部门进行审查，并追究法律责任，或者委托统计、审计等部门的专门调查组，运用切实可行的方法，采集某项行政法律、法规在执行过程中存在的问题、群众意见建议等方面的数据，作为人大常委会执法检查的内容补充，帮助人大常委会真实全面地了解法律法规的执行情况。要发挥新闻媒体的作用。利用信息传播渠道，扩大执法检查的社会影响，造成强大的舆论声势，将人大常委会的法律监督与新闻媒体的舆论监督有机结合起来，增强检查的透明度，把人大的执法检查置于人民群众的监督之下，在全社会形成良好的法治环境。
（作者：邵阳市人大常委会副主任 蒋耀华）
