关于进一步规范我市土地承包经营权流转的建议
一、基本情况
近年来，我市通过推动农村土地有序流转，促进生产要素合理流动和资源优化配置，推进农村土地集约化和规模化经营，提高了农地利用率，促进了农业现代化发展步伐。目前,重庆已基本完成集体土地所有权、宅基地使用权和农村住房所有权的确权颁证工作，分别发证8.2万本、670.2万本，发证率分别达到98.92%、97.53%。通过把农村土地流转与高山生态扶贫搬迁、农村建设用地复垦、发展特色效益农业结合起来推进，流转规模呈逐年扩大态势。
二、存在问题
调研发现，我市农村土地管理方面仍存在一些问题，需高度重视并切实加以解决。
（一）存在非农化倾向。我市部分区县土地流转后，不是用于种植粮食作物，而是变成了非农建设用地。租赁者在耕地上建设永久性建筑物，有的甚至建造厂房、小产权房等，改变了土地的农业用途。这一现象在都市功能核心区及拓展区、城市发展新区等城镇化发展较快的地方较为普遍。目前，全市流转的近500万亩耕地，用于种粮土地的比重不高。据调研，一些地方因土地流转导致“非粮化”耕地面积占流转面积的60%左右。
（二）流转市场有待进一步规范。我市农村土地自行流转的比较多，报批准、报备案的少，申请变更登记的更少；约定不明的多，约定明确的少；书面协议未普及，口头协议还不少；书面协议内容不规范的多，规范的少。合同条款不规范，双方的权利义务不明确，又没有及时登记备案，容易发生纠纷且难以解决，“二次转租”、“反租倒包”、“违约逃债”等问题时有发生。调研中发现，全市近1/2区县、3/5乡镇、4/5村没有专门的土地流转服务机构，在土地流转过程中签订正式书面合同的只有48%，大部分是口头协议，没有经过村组同意流转的占70%以上，有近60%发生过流转利益纠纷。一些承租方在租赁土地后，未经有关部门审批同意，擅自改变土地农用地性质，甚至用于房地产开发。
（三）土地流转管理有待进一步加强。作为土地流转管理主体的镇街农经站归口管理不统一，有的归党政办管理，有的归经济办管理，有的归财政办管理，有的归农业服务中心管理。且镇街农经站早已名不符实，不在岗或脱岗农经工作人员较多。区、镇、村三级土地流转服务人员严重不足、经费较少，宣传、监证、信息服务、档案管理等一些工作跟不上。土地流转纠纷调解仲裁机制不完善，对土地流转中产生的纠纷和矛盾，缺少快速有效的调处机制，制约了农村土地流转的正常开展。
三、建议
土地问题是走中国特色农业现代化道路的根本问题。党的十八届三中全会提出“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”当前，我市已进入全面建成小康社会进入决定性阶段，要抓住全国统筹城乡综合配套改革试验区的政策优势，在管理和流转的政策、制度、体制及机制方面，加大先行先试的土地改革创新力度，促进城乡统筹协调发展。为此，建议：
（一）积极为农村土地流转创造条件
1. 进一步推进农民宅基地、农村集体建设用地、承包地、林地等不动产统一登记。完善承包合同，健全登记薄册，颁发权属证书。积极依法开展权属纠纷调处工作，及时完善权属登记手续。
2. 加快农村土地开发整理。探索先建后补、以补促建整治模式，推进农村低效、空闲土地整治，复垦农村建设用地，加强土地整治项目质量控制和后续管护。
3. 完善农村土地承包关系。尊重农民经营自主权，不能擅自变更承包土地、山林的权利。积极争取国家农村土地仲裁试点。
4. 探索建立农村土地承包经营权退出机制。鼓励迁入城镇并有稳定非农职业的农民自愿放弃承包地，给予相应补偿，落实当地城镇居民待遇和社会保障。
（二）按照市场原则促进农村土地流转
1. 创新农村土地承包经营制度。探索承包权与经营权分离的有效形式，通过经营权长年转让、季节性转让、大户经营等多种形式发展适度规模经营，探索农地入股组建合作社等土地流转新路子，逐步建立土地承包经营权出资置换制度。
2. 稳妥推进农村农用地流转。鼓励农户依法采取转包、出租、互换及入股等方式流转承包地，鼓励农民在自愿前提下采取互换并地方式解决承包地细碎化问题。
3. 积极推进农村集体建设用地流转。运用集体建设用地指标置换和指标周转等政策，多种方式依法合规流转，探索集体建设用地有偿取得和流转制度，改革完善集体土地收益分配监管制度和非公益性集体建设用地使用权的融资模式。
（三）加快农村土地流转市场体系建设
1. 畅通交易信息。建立土地流转供求信息库，搭建县、乡、村三级农村土地流转交易平台，定期发布流转信息。
2. 创新交易品种。在条件成熟的区县将农村集体建设用地使用权、林地使用权、林木所有权、土地承包经营权、农村住房等纳入农村土地交易所进行转让、出租、入股、抵押等交易，力争建成覆盖全市、方便快捷的交易市场体系。
3. 健全交易运行机制。出台农村土地承包经营权（林权）、农村集体建设用地使用权等交易规则，加快推进农村土地流转交易。
（四）强化对农村土地流转的管理服务
1. 建立以基本农田保护为主要指标的耕地保护目标责任制。全面划定永久基本农田。推行基本农田管理网络化、手段信息化、监督社会化，构建管制性保护、建设性保护、激励性保护相结合的耕地保护新格局。探索建立耕地保护基金制度，对承担耕地保护责任的农户和集体经济组织给予补贴。
2. 加强农地流转的服务。对农业生产附属设施、适当的管理用房等给予优惠政策，视同农业用地对待。
3. 引导农民住宅向社区集中。提高农村建设用地的节约集约水平，建立健全节约集约用地的评价体系。
（五）建立健全风险防范机制
加强集体建设用地流转监管，集体建设用地流转范围，应与国家相关规定一致，确保集体建设用地使用权市场健康发展。
1. 加强对流入方主体资格的审查。及时了解掌握其征信情况、资金实力、农业持续经营能力、经营范围、拟经营项目等情况。
2. 建立土地流转风险保证金制度。专项用于土地流转风险防范，保证金数额以一年土地租金额为最低保证。
3. 加强用途管制。国土执法部门要对占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件、借土地流转之名违规搞非农建设或变相建设旅游度假村、别墅、私人会所的违法违规行为进行专项清理和查处。
