过去，因十堰城区曾荣获全国百强城市的殊荣，所以国家在1993年启动八七扶贫攻坚和第一轮扶贫政策实施中，城区茅箭区和张湾区十余年来基本没有享受到国家、省制定的扶贫政策，从2005年开始，在市委、市政府的重视和经多方呼吁下，“两区”才开始“插花扶贫”。每年由49万到700万不断的增长，城区“灯下黑”的问题得到了缓解。而五县一市则是享足用活了扶贫政策，从几千万到上亿的扶贫资金，给地方经济和社会发展建设解决了大量的实际问题。
国家2011-2020年秦巴山片区区域发展扶贫开发规划，给十堰城区带来了新的发展机遇，带着这个问题，根据九三十堰市委安排，笔者对城区扶贫开发工作情况进行了调查，现将张湾区扶贫开发情况报告如下；
一、张湾区扶贫开发工作情况。
(一)张湾基本情况 张湾区辖2乡、2镇、4个街办和1个省级经济技术开发区，33个社区居委会,67个村,404个村民小组,总人口35万人，其中农业人口5.2万人，贫困人口3万人，占全区农业人口的比重达53%。版图面积657平方公里，耕地面积1.9万亩，大多为坡耕地，人均不足0.4亩，自然条件恶劣，耕作条件艰苦。全区67个村大多分布在阴沟小岔里，城乡二元结构矛盾十分突出，张湾城区的繁华与城郊农村的贫困形成了强烈的反差。
(二)扶贫开发主要做法及成效
张湾区扶贫开发工作起步较晚。直到2005年市政府下发《十堰市城区农村扶贫开发规划（2005-2009年）》，才标志着城区农村扶贫开发正式步入有计划、有组织、有专项政策支持的工作阶段。近年来，在省、市领导及扶贫部门关心指导下，坚持开发式与参与式相结合扶贫工作方针，扎实推进扶贫开发工作，努力缩小城乡差距，推动城乡共同发展。
1、加强组织领导，强化政策扶持。近年来，市委、市政府高度重视城区农村扶贫开发工作，特别是原市委书记陈天会、现任书记周霁等领导多次深入张湾农村调研，对张湾城郊农村“灯下黑”问题给予了大力的关心，并从政策上给予有力的支持。自2005年以来，市政府加大了城区扶贫力度，市财政扶贫资金从2009年起由每年700万元增加到1000万元，期间省级也加大了政策扶持力度，十余年来，累计争取张湾区扶贫资金达3800余万元，同时整合各部门项目资金、带动乡村自筹资金，先后实施扶贫项目400多个，有力促进了农村贫困落后面貌的改变，缩小了城乡发展差距。
2、树立大扶贫理念，整合资源扶贫。在发展定位上，跳出就扶贫抓扶贫，立足于建设区域性中心城市示范区，服务城市、富裕农民，促进城乡通开、城乡一体化。资源整合上，实行专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”推进扶贫开发工作，按照“统一规划、整合资源，渠道不乱、性质不变，各记其功、各负其责”的原则，构建“大扶贫”格局。在工作推进上，坚持基础建设、产业开发、环境整治、社会事业综合开发、总体推进，为全面改善贫困面貌奠定了基础。大扶贫的格局深入开展，扶贫开发的合力不断增强。全区共新修和改造村组公路500余公里，新建引水工程110处，解决农村居民安全饮水2.2万人，基本实现了“村村通水泥路、组组通砂石路、户饮洁净水、广电通信广覆盖”目标。
3、科学编制规划，引导扶贫工作。坚持用规划统一思想、指导工作。前五年扶贫规划工作重点突出以基础建设为主，改善生产生活和发展条件，当前的规划工作重点突出产业建设和危房改造，提升群众生活质量。如在新一轮扶贫开发规划中，创造性地落实“一统三分”战略部署，围绕区域性中心城市示范区建设，将农村依次划分为城中村、城郊村、偏远村三个层级区域，明确了各区域建设重点。在产业布局规划上，结合区域特点和环境资源，经过广泛调研和深入分析，将全区划分为六大片区，即西沟生态旅游片区、黄龙柏林沿线蔬菜片区、黄龙方滩库区水产养殖片区、白马山凤凰山茶叶产业片区等。
4、强化工作措施，突出重点扶贫。在工作推进上，实行向点面结合、片区综合开发，巩固提升扶贫成效。2010年启动西沟乡片区开发，在群众广泛参与和有关领导、专家深入研究的基础上，科学编制了《西沟乡片区扶贫开发建设规划》，当年扶持资金249万元，占资金总量的50%。通过整合多方力量，西沟片区各项建设累计捆绑资金8754万元。打造“一心两园三线”生态旅游区。一心：即集镇建设核心区；两园：即有机茶生产示范园、生态农业观光园；三线：即中、东、南三线百里生态旅游长廊建设。改善基础设施，培植景观亮点。在工作重点上，由过去以基础建设为主向产业开发和环境整治转变。在培植产业上，改变由过去单纯扶持发展基地向建基地、抓培训、培育引导合作社、搭建市场对接平台、打造产业品牌等综合开发转变，做大做强产业。目前白马山茶叶、长坪猕猴桃、斤坪蔬菜、水堤沟的小水果已经取得了成功。特别是白马山村经过持续发展，全村实现了“土地以茶为本、农民以茶为业、增收以茶为主”，茶叶收入占农民收入的50%，人均2800元，白马山成了远近闻名的产业富民村、生态旅游村。在产业规划上，坚持区域化布局、规模化发展、产业化经营。该区结合本区实际提出了“山下蔬菜山腰果，山上经济林满坡，沟岔养殖成规模，旅游休闲线路多”的产业发展思路，规划六大产业片区，培植5个高标准万亩产业基地（茶叶、猕猴桃、蔬菜设施化栽培、小水果、水产养殖）。目前以蔬菜、林果茶、畜禽水产养殖、劳务经济为主的传统产业得到进一步提升，近3年累计发展巩固产业基地1万余亩。大力发展特色养殖业，培育了好邻居有机猪、朱庄土鸡等一批专业村、养殖大户，发挥了较好辐射带动作用。在环境整治上，改变过去简单涂白（穿衣戴帽）逐步向建设集中安置区推进危房改造，促进新农村建设转变，探索推进村镇化建设，整治农村脏、乱、差现象，建设了桃子村整村搬迁、转头沟集中上楼、西沟村消危减土等试点。2010年以来，全区亮化房屋 610 户，一建三改310户，危房改造200余户，安装花瓶柱式防护栏1050米，建设户际路13000米。
5、把“五关”抓“三制”，强化项目资金管理。“五关”即严把项目的立项审批关、资金公告公示关、检查验收关、资金报帐关、项目后续管理关。“三制”即实行部门联系监察制度、项目督办、验收通报制度和领导责任追究制度。凡出现挤占、挪用、截留、贪污扶贫资金的，追究有关单位和人员的责任，依法依纪严肃处理。
二、城区扶贫开发面临的形势
1、存在的问题。经过近十年来的扶贫开发，贫困问题虽然有所缓解，但由于自然和历史等种种原因，制约贫困地区和贫困人口发展的深层次矛盾仍然存在，贫困问题依然十分突出。贫困主要表现在以下几点：
--自然灾害频繁发生，生存环境较差。自然灾害频繁发生，“十年九灾、十灾九旱、旱涝交替”是真实写照。常常是丰年解决温饱，灾年返贫，因病因灾返贫率高。农村居住土房、危房户占60%。
--农村基础设施滞后，生产条件较差。一是通组路覆盖面低，断头路多。现在虽然主公路通了，但组级路起步晚，仍有118个组不通公路，占全区409个组的28.9 %。全区还有201公里通村路、370公里通组路需修建硬化；现有桥梁中安全隐患多，危病桥比例高达84%，87座桥梁中五类危桥15座。二是农民“吃水难”的问题尚未解决。目前全区农村还有7700户、3万余人没有解决饮水安全问题。三是水利设施不配套，抵御自然灾害能力很低。全区耕地旱涝保收面积仅0.8万亩，还有近万亩耕地处于望天收。
--农民增收渠道不宽，经济收入较差。全区农业人口5.4万人，2.6万农民人均纯收入低于2300元，贫困人口占全区农业人口的比重达48.5%。在农村内部也存在明显不平衡，少数富裕大户拉动大面积农民人平收入虚增现象比较明显。以黄龙镇朱庄村为例，去年人均纯收入3850元，但该村靠民政救济维持生活的就有81户，占总户数364户的22%。而该村村民朱某搞汽车改装，年收入近400万元；村民蔡某经营汽车配件生意，年收入近150万元；张某做木材加工生意，年收入200余万元，三个大户年利润达700万元以上，把全村农民人均纯收入虚增1000余元。
--社会事业发展缓慢，生活质量较差。全区还有近5万余平方米的农村中小学危房，19个村没有卫生室，农村有线电视入户率不到30%。全区土瓦房3.42万间，占农村住房的61.3%，其中危房2.1万间，占土房数的61.4%。尤其是方滩乡文武沟村至今没有一户砖混楼房。
--村级集体经济薄弱，脱贫能力较差。据对全区67个行政村2011年集体收入情况统计，有 8个村是集体经济空壳村，1万元以下的5个，1-5万元的24个，5-10万元的24个，10万元以上的6个，分别占11.9 %、7.5 %、35.8%、35.8%、8.9% 。与村级集体经济薄弱相对应，是村级集体沉重的债务。2011年，全区村级债务总额5062.7万元，村平负债75.6万元。由于村级集体经济薄弱，加上债务压顶，贫困村运转艰难，发展更无能为力。
2、贫困的成因
--繁华城区的“富裕性”掩盖了城郊农村的“贫困度”。一是城乡二元差导致农村扶贫“灯下黑”。张湾不是省级重点贫困地区，更不用说国家级重点贫困县了，直到今天，享受省级扶贫政策十分有限，更谈不上享受国家的扶贫政策了。二是城乡统筹发展规划滞后导致农村发展缓慢。由于发展规划滞后，资金投入不足，郊区农村社会事业还比不上周边贫困县的乡镇。
--国家工程的“重要性”压缩了农民资源的“占有量”。为支持东风公司、襄渝铁路复线、十白（十漫）高速、黄龙水库、南水北调中线工程等国家重点工程建设，张湾贡献了近4万亩土地，全区现在实有耕地不足2.1万亩 ，人均耕地仅0.4亩，仅相当于全国人均耕地的三分之一，不足世界平均水平的九分之一。张湾区是南水北调中线工程水源区，南水北调中线工程的启动实施，导致凝聚多年心血培育的大批农业产业基地被毁或永久性沉入水底，为确保一库清水北送，发展受限。移民内安使得该区致贫原因发生新变化，特殊贫困问题十分突出。全区移民883户、3766人。
--政策扶贫的“象征性”减弱了城郊农村的“扶持力”。从1993年国家启动“八七扶贫攻坚”到2000年的8年间，张湾由于地处城区，扶贫工作一直处于“中央不管、省里无户、市里有限、区里无力”的尴尬境地，贫困的郊区农村成为被遗忘的扶贫盲区。从第一轮扶贫开发到张湾郊区列入“插花扶贫”，已经比其他县市整整晚了十余年。第二轮扶贫开发，历经多方呼吁，张湾郊区农村争取到了“插花扶贫”的“特殊”待遇，但扶贫面小，资金很少，每年扶贫资金仅48万元。从2005年开始，市财政每年安排700万元专项扶贫资金，按扶贫资金因素分配法计算，张湾区每年分得扶贫资金300-400万元左右，农村扶贫工作严重“贫血”。 仅以2010年为例，张湾共享用扶贫资金635.5万元，也是该区省市扶持最高年份，兄弟县市每县平均6600万元；我区农民人平扶贫资金117元，而兄弟县市人平扶贫资金达182元，差距十分悬殊。至今，我区农村扶贫与兄弟县市农村扶贫仍不在同一水平线，不仅扶贫资金少，而且扶持政策差别大，扶持标准低。据初步统计，目前国家针对扶贫开发重点县的各项惠农政策有50多项，张湾仅20多项，一些涉农惠农政策享受不到，或者滞后多年，如没有以工代赈、信贷扶贫等。在扶持标准上，乡村公路硬化，县市硬化公路1公里国家补助15万元，而我区却是每公里补助10万元；农村安全饮水，县市人平补助400元，我区人平补助300元；农村沼气池建设，县市每口补助1500元，我区每口补助1200元，教育生平经费差距也很大等等。
--地方财政的“吃饭性”制约了扶贫开发的“拉动力”。张湾是全市最大的经济体，每年为国家创造了大量的财富和税收，由于税收分配体制的原因，张湾区级可支配收入极低，区级政府仅仅是一个保吃饭的财政，连年负债运转，无力投入农业农村，没有资金的投入也就难以拉动扶贫工作。
3、面临的机遇
城区农村发展尽管存在不少困难，但也面临难得的历史机遇：一是党中央、国务院高度重视区域协调发展，城区整体被纳入国家秦巴山集中连片特殊困难地区，有利于抢抓机遇，加快发展。二是市委、市政府加快实施区域发展战略。全面推进“一城两带”（区域性中心城市建设、竹房城镇带、汉江生态经济带）建设，为城区农村发展提供了更多的政策支撑，有利于加快推进城乡、区域协调发展。三是解决城区农村“灯下黑”问题已经成为各级党委、政府和社会各界的共识。四是先前两个城区农村扶贫开发规划的实施，为城区农村的发展奠定了一定的物质基础。五是八年来城区农村扶贫开发探索了一些成功的经验，农村和农民的发展能力进一步增强。
三、对加强城区扶贫开发工作的建议
城区扶贫起步晚，城乡发展差距大，建议相关部门进一步加大对城区政策的扶持力度。抢抓《国家2011-2020年秦巴山片区扶贫开发纲要》机遇，认真落实城区扶贫规划，加强领导，落实责任。
一是加大对“两区”专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫力度，特别是省市级专项扶贫、行业扶贫，消除县、区差别。 实行一个政策、一个标准，甚至向城区适当倾斜。如国家农村教育新机制保障政策和学生营养改善计划，交通通村公路政策，安全饮水政策、农村能源政策等。
二是建议在争取落实南水北调政策资金时向“两区”倾斜。张湾区是南水北调水库淹没区、核心水源区，黄龙、方滩两个乡镇是全省十个重点移民复建集镇，全区移民内安883户、3766人，移民安置任务繁重。
三是在协调部门帮扶和对口支援时向“两区”倾斜。长期以来，中直、省直部门帮扶在张湾和茅箭区一直是空白，在秦巴片区扶贫开发工作中迫切需要上级部门的指导和帮助，在安排新一轮部门帮建和对口支援工作时予以考虑。
四是比照竹房城镇带城乡一体化试验区的政策，把“两区”作为全市城乡一体化改革试验区，从基础设施建设、城乡规划、公共服务、社会管理等方面给予全方位支持，力争在全省率先实现全域城市化目标。
五、结合“两区”扶贫开发工作情况，建议进一步加大城区政策扶持，用足用活秦巴山片区扶贫开发政策，推进“两区”农村扶贫开发工作，促进城乡统筹发展。
