关于加强政策引导，推动轨道交通沿线土地
TOD综合利用，实现可持续发展的建议
一、事由
城市轨道交通作为准公共产品，其建设和运营具有很强的正外部性。交通引导城市发展（TOD）模式是目前国际上具有代表性的“建地铁即建城市”的开发模式，并且在香港得到了很好的运用和推广，使得香港地铁成为世界上为数不多的盈利性轨道交通企业之一，尤其是在尚未成片开发的地区，政府都把目光聚集到轨道交通建设与沿线土地综合利用开发上来。在土地利用机制和规划的双重作用下，一方面交通可达性促使轨道交通沿线土地开发力度和强度提高，另一方面大量配套功能设施和居民聚集在沿线周边，又会带动城市轨道交通客流量的增加，从而进一步促进沿线两侧土地的增值，实现多种途径共同作用下的城市土地可持续发展,深圳、广州也紧随其后,而重庆在这个方面还很欠缺。
二、加强宏观政策指引，推动重庆轨道交通沿线土地TOD综合开发的必要性和可行性
（一）必要性
重庆作为直辖市，国家五大战略中心城市之一，重庆的轨道交通建设正处于快速发展阶段。截止2015年，重庆轨道交通已运营四条线路，通车里程202公里，在建线路四条，里程约140公里，至2020年规划建设轨道交通线路将达410公里。然而，就目前重庆具体状况而言，虽然在总体层面上轨道交通将城市重要的功能片区进行了联系，但是由于地形地貌条件以及规划设计的缺失，较少利用轨道交通TOD模式促进城市空间发展。相对于深圳、上海、广州等城市，重庆开展基于轨道交通站点的城市综合开发利用的探索和尝试起步较早，但是宏观政策的限制及缺失，实施的成果不多。在轨道交通规划建设过程中，大多数站点及其相关设施都是独立于周边开发用地单独设置，甚至某些站点为了避免产权交叉和管理纠葛而有目的地避开城市开发和其他功能系统，以至于站点无法实现与周边城市空间的无缝连接与一体化开发。在空间上，轨道交通系统成为孤立于城市综合交通网络和功能体系的独立功能空间。其结果是本不应该存在的系统间缝隙完全依赖使用者以步行方式填补，导致换乘难、接驳难，最后1公里障碍成为当时重庆轨道交通难以吸引客流的一大问题，降低了轨道交通对城市居民出行的吸引力。另外，由于站点周边的城市空间没有得到合理和充分的开发利用，城市空间不能实现可持续的开发效益。因此，重庆的城市轨道交通系统建设成本、运营和管理亏损基本上都由公共财政负担，成为公共财政的沉重包袱。
（二）可行性
1、国家级政策支持
2012年10月国务院印发《关于城市优先发展公共交通的指导意见》，明确提出了加强公共交通用地综合开发，对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，按照市场化原则实施土地综合开发，收益用于公共交通基础设施建设和弥补运营亏损的战略举措，将城市轨道交通的物业发展提升为国家政策层面。
2014年7月，国务院办公厅印发《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，针对铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发利用提出了一系列实施原则和指导措施。这些都为轨道物业的发展带来了新的契机。
2014年11月，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》提出，“鼓励按照多式衔接、立体开发、功能融合、节约集约”的原则，对城市轨道交通站点周边、车辆段上盖进行土地综合开发，吸引社会资本参与城市轨道交通建设” 。
2015年12月住房城乡建设部印发《城市轨道沿线地区规划设计导则》（建规函[2015]276号），为进一步加强和改进城市轨道沿线地区规划设计工作，推进轨道交通与沿线地区地上与地下整体发展，促进轨道交通建设与城市发展相协调，提高轨道交通运营效益提供了规划指导。
2、各地经验的借鉴
（1）香港开创性的实践“轨道+物业”模式：早在1976年《综合交通运输研究》的制定开始，香港就已经认识到轨道资源的价值，开始运用“轨道+物业”发展模式，香港政府以特许经营方式将地铁沿线土地交由香港地铁公司主导开发，把轨道规划、建设、运营与沿线物业规划、建造、市场运作紧密结合起来，在建设中或营运后，发展具有特色的轨道物业获取效益。
（2）深圳实行建设、运营、物业三位一体发展模式：通过赋予沿线土地储备权，实行轨道交通建设、运营、资源物业协同发展战略，地价按未建地铁时的地价核定。出让方式采用协议出让、定向招拍挂、或有条件招拍挂等方式，保障地铁公司获得开发用地。通过全面推进轨道物业综合开发，深圳地铁已走在全国前列，取得显著的经济社会效益。仅以深圳6号线长圳车辆段为例，综合地块80公顷，按综合用地调规后，地价从原来的38.8亿元增加到144.7亿元，销售型物业收入92亿元，经营型物业每年4亿元，促进了轨道交通的可持续发展。
（3）上海创新轨道物业开发机制和建设方式：上海市政府于2014年4月出台《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见（暂行）》，明确规定，场站综合用地，可以通过协议出让方式，由轨道建设的综合开发主体申通地铁公司负责经营性“上盖”物业开发建设。车站、轨道部分土地，按照划拨方式管理；用于经营性开发的部分，按规划建设轨道交通前的市场评估地价收取，并鼓励采用市区联合开发模式。同时，于2014年6月出台《上海市轨道交通车辆基地综合开发建设管理导则（试行）》，创新了轨道物业开发的审批机制和建设方式。
（4）重庆本身也不乏好的案例，早期做得好的项目有二号线临江门地下车站与周边商业写字楼有效衔接；三号线南坪站与万达广场商圈有效结合；三号线火车站、江北机场站地上地下有效换乘互动、综合利用等。
三、实施建议
鉴于重庆独特的山城、水城地势地貌等市域特征，为加强市政府宏观政策引导，推动轨道交通沿线土地TOD综合开发，进一步提高城市土地资源集约利用水平、缓解公共交通基础设施建设投融资压力和加强轨道交通运营收支平衡，特提出如下建议：
（一）为引导并支持重庆市轨道交通场站及周边用地节约集约利用，请市发改委牵头，市财政局、建委、规划、国土等部门参与，研究制定并尽快出台《关于支持重庆轨道交通建设实施场站上盖物业综合开发利用的意见》，在政策上促进轨道交通与城市建设协调发展，进一步完善轨道交通及综合开发投资建设机制。
（二）根据住房城乡建设部《城市轨道沿线地区规划设计导则》，结合《重庆市城市规划管理技术规定》和《重庆市地下空间利用规划导则》等相关技术规范，针对重庆市轨道交通车站及周边地区规划控制用地，请市规划局牵头，一是制定并出台《重庆城市轨道交通设施及周边地区项目规划管理规定》；二是编制轨道交通沿线土地综合开发专题规划。确保轨道交通用地和空间资源，推进轨道交通建设，加强轨道交通车站配套设施与周边环境协调，促进周边地区的开发规划与轨道交通车站相衔接，完善市、区两级规划管理部门协同管理的机制。
（三）针对《重庆市轨道交通条例》，在第二十四条“轨道建设和运营单位依法在规划确定的轨道交通用地范围及空间内进行土地资源综合开发和经营，其收益用于轨道交通建设及运营补贴。市城乡建设、交通等行政主管部门应当依法加强对土地资源综合开发和经营活动的指导协调及监督管理。”的内容基础上，请市建委牵头、市规划、国土、交委等部门参与专题研究，完善轨道交通综合开发章节的实施细则，细化综合开发和经营的原则、规划及审批程序、土地使用权获取及相关税费减免等内容。
（四）根据《重庆市土地管理规定》、《重庆市国有土地储备整治管理办法》等相关地方性法规、规范，请市国土局牵头，制定并出台《重庆市轨道交通站点周边土地专项储备与联合开发管理办法》，推动轨道交通站点周边土地的高效开发与集约利用，完善以土地资源增值收益支持轨道交通建设与运营补亏的良性运行机制，实现公共交通主导的城市发展战略。
