坚持党的领导 狠抓精细立法
努力开创地方立法工作新局面
——邵阳市人大常委会五年来地方立法工作综述
2016年3月我市取得地方立法权以来，市人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平法治思想为指导，始终坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，践行不抵触、有特色、可操作的要求，扭住“立一件成一件行一件”的目标，扎实推进高质量立法、环保立法、惠民立法、弘德立法和协同立法，积极探索小切口立法、小快灵立法等方法路子，不断提高地方立法精细化水平，制定了《邵阳市城市公园广场管理条例》《邵阳市城市绿化条例》《邵阳市邵水保护条例》《邵阳市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《邵阳市乡村清洁条例》《邵阳市大气颗粒物污染防治条例》《邵阳市文明行为促进条例》《邵阳市村庄规划和村民建房管理条例》《邵阳市资江保护条例》等九部地方性法规，切实为全面落实“三高四新”战略和“稳进高新”方针、建设现代化新邵阳提供强有力的法治保障。
一、提高政治站位，狠抓地方立法的谋划设计
市人大常委会深入学习领会习近平法治思想和习近平总书记考察湖南时的重要讲话，自觉增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，切实把地方立法工作放在党和国家工作大局中来考虑、来谋划、来推进，确保党中央、省委和市委的重大决策部署在地方立法工作中得到全面贯彻落实。
始终坚持市委对地方立法的领导。按照“党委领导、人大主导、政府依托、各方参与”的立法工作格局要求，建立健全地方立法工作责任制。市委每年召开常委会审定年度立法计划，专题研究部署地方立法工作，确保了地方立法的正确政治方向。市委全面依法治市委员会立法协调小组积极统筹年度立法计划的制定，狠抓立法项目的推进，研究解决地方立法中遇到的重难点问题。市人大常委会党组认真传达学习全国人大、省人大及其常委会有关立法工作会议精神，组织新修订立法法专题学习，狠抓我市地方立法的顶层设计，围绕立法规划计划、立法项目、立法进程专题向市委报告，遇有重大问题及时向市委请示。
注重加强地方立法计划规划管理。坚持以人民为中心的政治情怀、心系基层群众的朴素感情、为民爱民利民的科学态度聚焦民意，坚持“哪个地方问题最突出，最需要地方性法规加以调整和规范，就把地方性法规的着力点放在哪”，坚持“向下看”、不戴“有色眼镜”，编制立法规划计划、确定立法项目、拟定法规条文、审议修改草案等工作，积极把人民群众的合理化建议、关注焦点纳入立法决策和立法实践，做到立法项目从群众中来、法规执行到群众中去。无论是已经立法的城市公园广场管理、城市绿化建设、邵水保护、文明行为促进、村庄规划和村民建房管理，还是正在立法的传统村落保护、农村公路管理、传统美食保护、资江保护等问题，都是事关人民群众切身利益的矛盾焦点。
持续不断加强地方立法能力建设。制定《邵阳市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》《邵阳市地方立法工作规程》《立法论证制度》《立法规划立法计划编制规程》《立法项目库管理办法》《立法咨询专家工作办法》《基层立法联系点工作办法》等制度规定，绘制了地方立法工作流程图，编印了《立法工作手册》。在全市范围内遴选确定邵东市杨桥镇人民政府、大祥区翠园街道办事处、邵阳学院政法学院、双清区桥头办事处肖家排社区、邵阳公路桥梁建设有限责任公司、湖南楚信律师事务所、新宁崀山风景名胜区管理局、国家统计局邵阳调查队、邵阳市城市规划设计院等9个基层立法联系点。建立地方立法咨询专家库，在全国范围内聘请法律、城乡建设管理、环境保护、历史文化保护、语言文字、民俗等领域的专家 62名作为我市地方立法咨询专家。加强理论研究和知识储备，组织人员赴全国人大培训中心、浙江大学进行专门培训，并坚持每周五集中学习。《寻求城市公园广场管理的最大公约数》《积极开展首部地方性法规社会综合效应分析》等5篇文章在《人民之友》刊载，其中2篇获得年度优稿表彰；《国家公园呼唤立法保障》《试论地方立法后的“蝴蝶效应”——邵阳市首部地方性法规立法后工作的思考与研究》等参加省立法研究会论文评选获得二等奖，市人大常委会法工委获得优秀组织奖；《倾力为法治邵阳建设添砖加瓦——我市行使地方立法权三年来立法综述》，《邵阳日报》头版头条予以报道。
二、狠抓精细立法，全面落实依法治国战略要求
行使宪法法律赋予的职权，坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，树立强烈的问题意识，敢于触及矛盾，解决问题，做到“针对问题立法，立法解决问题”。
高度重视开展高质量立法。始终把立法质量第一，坚持问题导向和开门立法，狠抓人大主导地方立法“三配合”，即抓好人大专门委员会、人大常委会法工委和政府相关职能部门三方面的协调配合，形成合力，发挥好人大专门委员会的协调督促作用、人大常委会法工委技术指导作用、政府相关部门的基础作用。坚持重大问题研究“过三遍”，即专家论证过一遍、常委会审议过一遍、专题报市委常委会议过一遍。坚持征求意见建议“访三次”，即相关利益群体访一次、相关部门访一次、有经验的单位访一次。坚持草案修改“四不放过”，即遇有立法依据不足不放过、常委会审议有争议不放过、听证会和论证会有疑问不放过、语言文字不过关不放过。每部法规在三审之前，组织相关法律、语言文字进行把关，确保既符合法言法语要求，又通俗易懂。
大力开展弘德立法。紧紧扭住社会主义核心价值观入法入规的主线，以提升社会文明程度为目标，将文明和谐、共享共进的理念融入地方性法规。规范文明行为，以除陋习、树新风、督言行、促文明为重点，突出抓好文明行为促进立法，让增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”内化为人民群众的行为规范和普遍遵循。习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为。《邵阳市文明行为促进条例》围绕坚决制止餐饮浪费行为专门增设相关条款，《邵阳市乡村清洁条例》把消除“四害”纳入进来，倡导绿色文明健康生活方式。保护红色基因，广泛开展全域旅游、红色文化保护和利用的立法调研，深入挖掘红色文化，总结“宝古佬”精神，切实以法治力量固化红色基因。开展古城保护、传统美食品牌传承保护、古茶树保护等立法调研，切实以地方立法助力精神文明建设，助力文化品位提升。
深入开展环保立法。始终坚持立法保护绿水青山、为子孙后代造福是义不容辞的责任。紧紧扭住大气这个重点，着眼让老百姓呼吸新鲜空气，立法编织大气污染防治的法网，制定《邵阳市大气颗粒物污染防治条例》。紧紧扭住绿水青山这个大头，围绕让人民群众望得见青山、看得见绿水、记得住乡愁，加大山体水系的立法保护力度，制定《邵阳市资江保护条例》《邵阳市城市绿化条例》。紧紧扭住农村这个关键，着眼实施乡村振兴战略、推进美丽乡村建设，开展村民违法乱占耕地建房“百村大调研”活动，制定《邵阳市村庄规划和村民建房管理条例》，切实解决耕地保护制度落实、农村宅基地精细化管理、村镇规划、“空心房”管理、农民自建房安全质量保障等问题，依法整治乱象，切实保护耕地。《邵阳市大气颗粒物污染防治条例》是全国第一部规范大气颗粒物污染防治的地方性法规，《邵阳市乡村清洁条例》是全省第一部规范乡村清洁工作的地方性法规。
扎实推进惠民立法。牢固树立以人民为中心的思想，在食品安全、卫生保健、公共交通等立法中深入落实立法为民的要求，推动基本公共服务标准化、均等化、法定化，努力通过地方立法补齐民生短板，促进社会公平正义。围绕新冠肺炎疫情防控，广泛宣传全国人大常委会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，开展野生动物保护专项立法调研，清理与全国人大决定相抵触的规范性文件，编印下发《疫情防控法律法规政策知识简明读本》，广泛宣传疫情防控方面的法律法规,开展重大疫情防控机制立法研究，《推进重大疫情防控机制立法的思考与建议》被《人民之友》刊载。坚决贯彻落实中共湖南省委全面依法治省委员会《关于优化法治化营商环境的工作方案》和中共邵阳市委办公室、邵阳市人民政府办公室《邵阳市“优化营商环境提升年”实施方案》，开展油茶产业发展与促进的立法调研，探索立法保护“邵阳红”特色品牌的方法路子。树立“大卫生、大健康”理念，开展全市公共卫生服务体系建设和农村村级卫生保健工作立法调研。围绕解决传统美食品牌不够强大、产业发展不够均衡、传统工艺逐渐失传等问题，开展“放心早餐”大调研，常委会主要领导带队赴福建福州、四川成都、重庆涪陵等地开展立法调研，完成《邵阳市传统美食品牌传承保护条例》立法调研和起草工作，正在进行审议和修改工作，确保2022年颁布施行。围绕解决农村公共交通设施基础薄弱的问题，狠抓《邵阳市农村公路管理条例》立法调研和起草工作。围绕打造传统村落、民族村落、特色村落的“邵阳名片”，开展《邵阳市传统村落保护条例》的立法调研和起草工作。围绕解决城市自建房消防设施不到位的问题，开展城市自建房消防工作的立法调研。
稳步开展协同立法。围绕贯彻落实习近平生态文明思想和“守护好一江碧水”的指示要求，按照省人大常委会的安排部署，围绕加强资江保护，积极与娄底、益阳首次探索开展协同立法，研究立法调研协同、法规起草协同、矛盾调处协同、制度机制协同、立法后工作协同等理论和实践问题，制定出台《邵阳市资江保护条例》。
三、扎实开展备案审查工作，维护法制统一
坚持从学习践行习近平法治思想、推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的大局出发，精心谋划和落实规范性文件备案审查工作。
备案审查常抓不懈。按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，将规范性文件全部纳入备案审查范畴，包括会议纪要、公告、通告、通知等，共收到市人民政府及各县市区人大常委会报送的规范性文件136件，审查了136件，对《邵阳市户外广告设置管理办法》《邵阳市人民政府关于划定市城区高排放非道路移动机械限制作业区的通知》等6件规范性文件提出纠正要求。市人大常委会坚持每年听取规范性文件备案审查工作专项报告，指导县市区人大常委会开展专项报告工作，做到全覆盖。
专项清理坚持不断。相继围绕《民法典》《长江保护法》等法律法规的贯彻实施，开展了地方性法规和规范性文件的全面清理。贯彻中共中央关于优化生育政策促进人员长期均衡发展的决定，全面清理涉及人口与计划生育的规定。开展野生动物保护专项立法调研，清理与全国人大决定相抵触的规范性文件。坚决贯彻落实中共湖南省委全面依法治省委员会《关于优化法治化营商环境的工作方案》，清理不利于优化法治化营商环境的规范性文件。
制度建设一以贯之。深入贯彻中央全面依法治国工作会议和全国人大备案审查工作经验交流现场会暨备案审查工作培训班精神，专题向市人大常委会第35次会议报告备案审查工作，印发《关于加强备案审查工作的通知》，创建备案审查协调机制，规范备案审查工作的流程。对纳入备案的文件及时登记、初审并分送各专门委员会，通过主动审查、专项审查和依申请审查，保证每一件备案的文件都在第一时间得到审查。在建成、建好备案审查信息平台的基础上，将信息平台使用好、维护好、管理好，初步实现备案审查各个工作环节的规范化、信息化、智能化。
四、遵循地方立法内在规律和要求，打通沉底生根的最后一公里
市人大常委会始终坚持问题导向，瞄准末端落实，认真做好法规落地“最后一公里”的相关工作。
讲究科学精神。坚持进度服从质量，不急于求成，不搞数量攀比，不搞“花架子”。着眼于解决我市经济社会发展的突出问题，以保障和改善民生为出发点，选择党委决策的重点问题、人民群众关心的热点问题来进行立法，把中央要求、群众期盼、实际需要、实践经验结合起来，不“想当然”。把握立法节奏，区分轻重缓急，制定时间表、路线图，合理确定立法项目，不“打乱仗”。遵循立法工作规范，以精益求精的态度和作风，精雕细刻，不“瞎凑合”。
狠抓法规宣传。坚持把强化宪法和法律意识摆在首位，持续不断开展宪法宣传日活动，通过制作宣传画册、创作动漫故事、组织现场宣教，编辑出版《邵阳市地方性法规导读》，制作《守护一江碧水》《美丽乡村在行动》等宣传片，不断提高全社会的法治意识和法制素养。着眼地方性法规的末端落实，市人大常委会作出关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法工作的决定，组织开展地方性法规集中宣传月活动。围绕抓好每一部新出台的条例宣传，制定了“召开一次宣传工作会议、举办一场新闻发布会、印制一批宣传资料、组织一台文艺演出”等“十个一”的宣传工作方案，广泛运用传统媒体、新媒体和自媒体，用好网络和现场两个空间，通过召开新闻发布会，组织现场答疑，抓好每一部地方性法规的宣传，回应人民群众的关切关注。
跟进督导检查。适时务实地对地方性法规的质量和实施效果进行考察、分析和评价，反思立法过程中存在的突出问题。采取定期与随机、座谈与走访、明查与暗访相结合的办法，运用《监督法》赋予的监管手段和措施，大力开展执法检查和立法后评估，不断推动地方性法规的末端落实，真正打通地方性法规沉底生根的“最后一公里”。
下一步，市人大法制委员会将在市人大及其常委会的正确领导下，开拓进取，锐意创新，进一步推动我市地方立法工作创新发展。一是始终坚持地方立法的正确政治方向。在市委的坚强领导下，紧紧围绕实施“三高四新”战略和“稳进高新”方针、建设现代化新邵阳的大局，始终突出治理体系和治理能力现代化、乡村振兴、优化营商环境、卫生健康均等化服务等重点，紧盯“立一件成一件行一件”的目标，有序推进传统美食传承与促进、传统村落保护、城市规划管理、农村公路建设管理、风景名胜区管理、生活垃圾分类管理、农业产业促进等立法工作。二是切实提高地方立法精细化水平。进一步研究加强地方立法工作的措施办法，加强立法规划和统筹推进，不断在加强制度建设、能力储备等方面下功夫。2022年，重点抓好修订地方立法工作规程、结合实际调整确定基层立法联系点和地方立法咨询专家库成员、完善立法项目库建设等事项。三是跟踪抓好地方性法规的贯彻实施。落实市人大常委会关于全面推动地方性法规进入执法融入司法列入普法工作的决定，通过定期召开理论研讨会、开展执法检查、组织立法后评估、听取执法情况汇报等办法，组织开展“回头看”，不断推动地方性法规的末端落实。2022年，重点抓好一至两部地方性法规立法后评估。四是持续抓好规范性文件备案审查和专项清理工作。贯彻落实全国人大、省人大关于备案审查工作指示要求，深入开展备案审查工作，做到有件必查、有备必审、有错必纠。推进邵阳市人大常委会备案审查信息平台建设，实现与全国人大、省人大信息平台的互通，加强联络员队伍建设和培训。同时，加强对县（市、区）备案审查工作的指导、督导和考核。五是狠抓地方立法工作培训和交流。邀请立法专家和省人大领导来邵授课，加强与立法工作先进市州的合作与交流，组织市、县（市、区）人大法制委工作人员参加省人大常委会统一组织的培训学习，不断提高履职能力。
