关于城市管理属地化与
社区治理有机融合的建议
随着改革的深化、经济的发展和城镇化进程的加快，社会公众对城市管理工作精细化、规范化的要求日益提高。社区作为社会细胞，已成为城市管理中的战略空间单位，是政府实现治道变革的重要平台。2013年“两会”期间，习近平总书记在参加上海代表团审议时强调，“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强大，社会治理的基础就实了”。为此，按照属地管理原则，有机融合城市管理与社区治理，发挥社区在城市管理中的积极性、主动性和创造性，对于经济社会协调发展、提高社区生活质量、化解社会矛盾维护社会稳定、提升城市管理水平意义重大。
城市管理属地化与社区治理有机融合的本质是通过下沉城市管理重心和组建社区城市管理机构、队伍，将城市管理融入社区治理的综合职能中，充分调动社区组织和居民参与基层城市管理的积极性和能动性，通过强化社区自治管理以改善基层城市管理水平，同时可使城市管理队伍成为社区自主治理力量的一部分，从而使城市管理与社区自治能够相互协调、互联互动，并获得良性持久的发展。
一、建议背景
社区是最基础的社会管理组织，对社会管理情况掌握得最清楚的莫过于社区工作人员，他们对城市建设、公共交通、居住环境有自身独到的见解，对天天和他们打交道的居民、商家、摊贩的情况了如指掌。社区对城市管理提出的意见建议，往往带有极强的针对性和可操作性，吸纳他们意见的行政管理措施在实施过程中更能得到理解和认同，所以城市管理中要充分发挥社区管理作用。
“徒善不足以为政，徒法不能以自行”，社区管理补充行政管理可以发挥“刚柔并济”的成效。城市管理中，行政管理多带有刚性命令，采取责令、处罚等强制手段，管理过程难免产生误解和矛盾，甚至发生冲突。而社区治理，大多从柔性出发，更多地表现为民主、平等、信任、尊重的关系，辅之以亲情、友情、邻里情，更容易被市民和管理对象接受。如果二者相结合，刚柔并济，就更能有效的管理城市。
2015年，江津区实施城市管理体制改革，把城市管理、环卫保洁、园林绿化、市政维护、行政执法等职能及多项市政园林行政审批权和执法权下沉至镇街，强化了街道、社区的城市管理职权。街道则利用其组织优势，将管理职责下沉到了每个社区、每个居民小组、每个城市网格。中心城区四个街道以社区为单位，划分为46个基础单元网格，实行街道主要领导包片，分管领导包所联系社区，社区按所辖街道再以居民小组、居民小区、路段等又划分为174个管理网格，明确网格长和网格管理人员，落实管理责任，搭建起城市管理“基础网络”，形成“区级为主导、街道为主体、社区为基础”的城市管理格局，有效地解决了“乱倒垃圾、乱泼污水、乱扔杂物、占道经营、停车秩序”等城管“老大难”问题。以几江街道通泰门社区为例，该社区有1条主干道、5条次干道、4条背街小巷，过去市政监察执法人员仅有几个人，巡逻时间一天不过几趟。现在，他们有下沉下来的8名市政监察执法队员，还以10个居民小组为基础设立了10个网格，每个网格长都是城市管理的第一责任人。同时聘请10个劝导志愿者，每天上街劝导制止乱扔垃圾、占道经营等不文明行为。另外，社区还动员辖区80名党员志愿者和36名进社区的在职党员，定期开展清扫保洁工作。投入通泰门社区城市管理的人力比过去多出了数倍，城市管理“老大难”问题得到有效解决。
二、建议内容
由此可见，社区在城市管理中的作用已愈来愈重要，已成为城市管理中的战略空间单位，我们应加速社区建设，积极探索和总结社区工作经验，将城市管理属地化与社区治理有机融合，形成复合治理格局，让社区在城市管理和社会发展中发挥更大作用。因此，作以下建议：
（一）深化管理体制改革，构筑复合治理模式。长期以来，“小政府、大社会”的现代社会模式一直为世界各国所倡导，也是中国社区建设与治理的目标。要解决社区建设与治理工作的“善治”，关键还是要从城市管理体制改革入手，体制问题才是根本问题。为此，应进一步深化城市属地化管理，本着职、责、权、利相统一的原则，将已经放权给街道的市政园林监察管理执法权进一步赋予社区，让社区也能拥有综合执法协调权、行政执法简易程序处置权，充分运用法治化、信息化手段，深化拓展网格化服务和管理，整合条块力量，设置管理网格，将“上面千条线、下面一根针”转变为“上面千条线，下面一张网”的新体系。
（二）加强社区组织建设，组建复合治理队伍。现在，每个镇街都有成百上千的社区工作者，但个人素质、业务水平参差不齐，应该建立社区管理队伍的专业化体系。社区居民公共素质的培养，不仅靠教化，更重要的在于法律的严格约束，拥有力量充实、执法严明的队伍至关重要。城市管理主管部门要主动承担起对社区干部的教育和培训任务，将社区干部中管理能力强的人组成城市管理协管队伍，确定培训内容，制定培训计划，传授城市管理方法，建立专业化治理机制，形成多方参与、齐抓共管的城市管理联动机制，使得城市管理队伍和社区干部优势互补，提高社区自治管理能力。同时还应该努力提高社区的政治、经济待遇，明确各种生活和工作的保障措施，减轻社区一级的考核负担，充分调动他们基层工作的积极性。
（三）加强社区功能建设，规范社区公共服务发展。基础设施的完善是改善居民居住条件的硬指标，为此，社区建设要不断地增加服务硬件设施，强调服务功能，解决公共场所、集贸市场、卫生院及中小学、旅游景区（点）、公路沿线等区域环卫设施“老旧差”问题；配套完善公厕、垃圾收运等设施，要以美化市容市貌为重点，推进街区美化、亮化、绿化工程，抓好临街建筑的特色改造，注重生态绿化，不断提高城镇绿化的覆盖率，满足不同层次的社区成员需求。
（四）培养社区公共意识，形成利益共同体。人是群居生物，要拥有“以天下为家”的公共生活，就需要树立相应的公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等，这才是现代“公民”的真正内涵。体现在社区中就是居民的“社区意识”，有了公民意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。为此，建议一是引导社区居民通过市民公约、村规民约与志愿者文明劝导等方式，调动居民参与社区城市管理的积极性，使居民在市容秩序管理和公共环境卫生行为等方面担负起监管责任；二是在建设专职化的社区城管员队伍的同时，发掘、调动、吸纳社区居民中的积极分子参与社区城市管理综合执法的决策、执行和监督；三是大力发展城市管理志愿服务组织，在区级、镇街、社区三个层面上大力发展城市管理志愿服务组织，借助志愿服务组织平台开展多种多样的活动，构建居民参与社区城市管理的网络和路径；四是培育和发展城市管理领域的社会组织，制定切合实际的激励机制，引导一般居民有序参与，丰富居民的精神生活、开发居民潜能、增进居民交往，提高居民素质，结成城市管理者的同盟。
（五）落实“费随事转”与“以钱养事”的投入机制。在复合治理过程中，凡是规定了经费拨付标准的，则应按照规定的拨付标准及时向社区拨付工作经费。没有规定经费拨付标准的，落实“费随事转”和“以钱养事”的投入机制和相关管理规定，同时，设立城市管理与社区自治的相关工作经费，与镇街、社区两级工作机构实施工作绩效奖惩挂钩，根据工作任务落实和完成的情况兑现工作经费，将“钱”和“事”结合起来，并妥善解决好社区协助开展相关事务的工作经费，保证城市管理和社区治理的复合治理机制正常运转。
