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地方人大设立常委会是一个重大改革

——顾昂然回顾县级以上地方人大设立常委会前后

时间:2018-10-20 点击数:16115 来源:《中国人大》 夏莉娜

有一些记忆,曾经被翻阅后尘封;有一些故事,曾经被流传后遗忘。30年并不久远,回忆30年前设立县级以上地方人大常委会台前幕后的故事,这位被称为中国立法工作“活字典”的全国人大常委会法制工作委员会原主任顾昂然记忆仍然清晰。他说,县级以上地方各级人大设立常委会是1979年修改地方组织法时规定的,宪法对此作了肯定。这是关系到人民当家作主的问题。

发扬民主,人民管理国家事务,必须坚持和完善人大制度

多年来,顾昂然一直有记日记的习惯。当他再次翻看1979年的日记,年过古稀依然努力工作、甘当“苦力”的彭真就会出现在眼前。

顾昂然回忆道:“我到法制委员会报到的第二天,也就是1979年3月9日上午,彭真就召集我们开会,参加会议的有武新宇、邢亦民、刘复之、王汉斌、张友渔、项淳一、高西江、岳祥和我。彭真说,昨天我与华国锋、叶剑英谈了,大体上定于5月召开全国人大会议,要通过几部法,包括刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、法院和检察院组织法等。今天我找你们搞实际工作的同志商议,你们抓紧搞。3月19日,彭真主持召开了法制委员会第一次全体会议。在会上,彭真谈了法制委员会的任务、当前的工作和工作机构等,提出当前工作就是加紧制定七部法律。这七部法是指刑法、刑事诉讼法、选举法、地方人大和政府组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法。一开始,大家对要制定刑法、刑事诉讼法(文革时很多人受迫害)和中外合资经营企业法(对外开放是我国的基本国策)的意义比较了解,但把修改选举法和地方组织法放在如此重要的位置,有人不理解。彭真讲,这是总结‘文革’教训提出来的。‘文革’时期,民主法制遭到破坏,从1966年起到1974年全国人大及其常委会没开过会,地方人大也由‘革委会’代替。发扬民主,人民管理国家事务,必须坚持和完善人民代表大会制度。要恢复被砸烂的公检法,法院、检察院必须依法独立行使职权,不受行政机关干涉。在讨论时,有的委员提出开会务虚。彭真表示,‘文革’的教训一定要很好地总结,但现在立法任务很紧迫,我们不开一般的务虚会,而是要结合立法工作,在起草制定法律过程中,总结经验教训,有针对性地在法中作出规定,从法制方面来防止这类问题再发生。”

邓小平批示:我赞成第三个方案

短短的三个月时间完成七部法律,紧张程度可以想象。顾昂然说:“接着,就开始了紧张有序的起草工作。那段时间每天都是加班加点干。3月31日下午,彭真找我谈选举法和地方组织法起草问题。彭真说,选举法要真正民主,民主要制度化、法制化,保证代表可以行使权利,人民管理国家事务。地方组织法,有三个问题要研究:一个是革委会的问题,要革委会还是要人民政府;第二个问题是地方立法权的问题,这涉及加快立法和法律体系的问题;第三是地方人大设立常委会的问题。彭真布置我先搜集问题。在征求对地方组织法修改意见的过程中,我感觉到下面对设立地方人大常委会的呼声很高。4月4日、4月5日和5月3日上午,彭真在台基厂找我研究地方组织法、选举法和修改宪法有关规定的问题,要求我把材料摘出来。5月4日上午,彭真召开法委主任、副主任会,杨秀峰、武新宇、高克林、陶希晋、王汉斌、邢亦民和我参加,研究选举法、地方组织法等几部法。5月17日,彭真专门向中央写了报告,提出关于县级以上地方人大设立常委会的问题有三个方案:一是用立法手续把革命委员会体制固定下来。这样做,不赞成的人可能很多。二是取消革命委员会,恢复人民委员会。这样做,在名义上虽然取消了革命委员会,但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会,并恢复人民委员会作为行政机关。这个方案可能比较好些。中央领导同志审阅了这个报告,邓小平批示:我赞成第三个方案。5月下旬,彭真生病住在北京医院。 5月31日下午,他把我叫到北京医院研究如何加强和完善人大和常委会的问题。根据彭真意见,对地方政权制度和选举制度,作了一些重要改革。在地方组织法中规定,县级以上地方人大设常委会,省级人大及其常委会可以制定地方性法规。在选举法中,把直接选举扩大到县,实行差额选举,明确代表的权利义务。”

邓小平说:县级以上地方人大设立常委会是一个重大改革

“6月6日下午,彭真布置起草地方组织法、选举法几个问题的报告。我根据彭真意见起草了向中央的请示报告稿,由王汉斌修改后,彭真定稿后报中央。报告中,对县级以上地方人大设常委会写了四条理由:1.地方各级人大每年一般只开一次会,设立人大常委会,可以开展经常性工作,进一步发挥地方人大的作用。2.省级人大及其常委会可以在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下,根据本地情况制定地方性法规,有利于健全法制。3.可以由人大常委会任免法院副院长、审判员,改变过去由地方人民政府任免的办法,以便更好地保证法院依法独立行使审判权,不受行政机关的干涉。4.有利于加强对代表的监督,在人大闭会期间,需要撤换由它选出的上一级人大代表时,常委会可以及时依法予以罢免。中央和小平同志同意这个意见。邓小平对彭真说,‘县级以上地方人大设立常委会,是一个重大改革。’彭真带回邓小平的意见,令大家深受鼓舞。”

彭真委员长与参加全国人大会议部分代表亲切交谈 摄影/郑瑞德

同时修改1978年制定的宪法

“在起草制定地方组织法时,要把‘文革’期间产生的‘革命委员会’恢复为‘人民政府’,而当时宪法的规定还是‘革命委员会’;拟在县级以上地方人大设立常委会,而当时宪法的规定地方人大不设常委会。在起草制定选举法时,拟将直接选举扩大到县级人大代表。而当时县级人大代表由基层人大间接选举产生。在起草制定检察院组织法时,拟将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导。既然要健全法制,法律就不能和宪法抵触,这就要对宪法进行修改。当时的宪法除上面所说的必须马上修改的有关规定外,还有一些重大问题,包括国家的根本任务、基本经济制度方面,都已不能适应新形势的要求,需要进行修改。由于对宪法进行全面修改问题比较大,比较复杂,需要一定时间。因此决定,先根据地方组织法、选举法、检察院组织法对宪法的有关规定进行修改。1979年6月12日,彭真召集乌兰夫、姬鹏飞、刘复之、武新宇、邢亦民、王汉斌、胡绳和我研究提出了修改方案,由常委会提出修正宪法若干规定的决议。6月13日上午,法制委员会第四次会议讨论几个法草案的说明。6月17日上午,彭真在台基厂找刘复之、王汉斌、项淳一、岳祥和我最后一次研究对七个法律草案说明的进一步修改问题。1979年6月18日,召开五届全国人大二次会议。6月26日,彭真对七部法作了说明。7月1日,五届全国人大二次会议通过了这七部法和修正宪法若干规定。根据地方组织法,从1979年下半年开始到1980年年底,地方人大常委会如雨后春笋般地建立起来,省、自治区、直辖市设立人民代表大会常务委员会的工作完成。县直接选举工作于1980年下半年全面铺开,到1981年年底,内地2756个县级单位都建立了人大常委会。”

30年过去了,当谈到地方人大工作经过不断探索和发展已经取得的辉煌成就时,顾昂然脸上露出欣慰的笑容。

来源: 中国人大杂志 2009年第12期


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