设区的市人大常委会提升地方性法规治理效能的途径刍议
——基于邵阳市人大常委会的实证分析
唐 耀 平
摘要：法治是良法与善治的有机结合，良法是善治的前提，善治是法治的目标。坚持制度供应和宣传实施两手抓，履行对立法的主导和对法规实施的监督两大职能，推进良法与善治的有机结合，是设区的市人大常委会通过地方性法规建立起制度优势并将其转化为治理效能的重要途径。基于邵阳市人大常委会的实证分析，认为设区的市人大常委会要站位更高来布局地方立法工作，从“强实效”出发建立人大机关内部分工协作机制，从“立一件成一件行一件”出发打好立法普法监督“组合拳”，更好地通过地方性法规建成制度优势，并将其转化为治理效能。
关键词：设区的市 地方性法规 制度优势 治理效能 提升
自获得地方立法权以来，在省级人大常委会的精心指导下，设区的市制定了不少地方性法规，涌现了一批立法典范。但“立法时热热闹闹，立法后冷冷清清”的情况亦不鲜见1。如何增强地方立法供给的有效性，并将其建成的制度优势转化为治理效能，全面实现地方性法规“立一件成一件行一件”的目标，这个统筹地方性法规制定和实施的课题开始进入设区的市人大常委会的视野。本文基于邵阳市人大常委会的实证分析，以期有助于设区的市人大常委会提升地方性法规工作。
一、 守正创新，邵阳市地方性法规治理效能提升工作成效明显
(一)立良法、推宣传、强监督，把地方性法规治理效能提升贯穿于人大工作各方面
邵阳市人大常委会全面领会习近平法治思想的精神实质，把握核心要义、明确工作要求，正确处理好制度供给与宣传实施的关系，坚持人大主导立法和推进实施并重，及时供给行得通、真管用、有效率的法规制度，及时推进地方性法规宣传普及，及时监督地方性法规的执行，不断推动地方性法规建立起来的制度优势转化为治理效能，被评为2016-2020年湖南省普法工作先进单位。
(二) 立法数量和质量稳步提升，治理效能开始展现
获得地方立法权以来，邵阳市制定的法规总数达9部，近两年制定法规5部（邵阳市历年审议和表决法规数量分布见图1）。其中，去年制定的《邵阳市大气颗粒物污染防治条例》是全国第一部规范大气颗粒物污染防治工作的地方性法规，《邵阳市乡村清洁条例》作为湖南省第一部规范乡村清洁工作的地方性法规，受到省委主要领导肯定，2021年制定的《邵阳市资江保护条例》为湖南省首次进行协同立法的实践成果。湖南人民出版社出版发行的《邵阳市地方性法规学习导读》中的实施典范和以案释法两个栏目较好地说明了各法规的治理效能。多部法规组合的治理效能以守护蓝天、碧水、净土最为显著，2020年邵阳市六项主要污染物主要浓度均达到全国空气质量二级标准，空气质量优良天数达到342天，比上一年度增加30天；建成乡镇污水处理厂11座，完成100个村级污水处理任务，水环境质量排名居湖南省第2名，城市水质改善排名居湖南省第1名。单部法规治理成效以首部法规《邵阳市公园广场管理条例》为例，市、县市区新建、改建、扩建了一批城市公园和广场，洞口、武冈、城步、双清等县市区分别设立了消防、党建、法治等一批主题公园和广场；所有城市公园和广场进行了设施维护保养，取缔了盈利性经营活动，安全保障、卫生保洁、园林绿化状况明显改善；基本安装了噪声监测设施，打陀螺、遛狗等焦点问题得到一定缓解，游览秩序好转，“城市公园广场不仅是公共场所，更是花园、家园和乐园”得到了更多人的认可。
图1 邵阳市历年审议和表决法规数量分布图
(三) 各方态度明显转变，立法项目出现“井喷”现象
五年来，邵阳地方立法格局实现了从立法队伍一头热到党委高度关注、人大主导有方、政府积极主动、社会开始参与的转变，社会各方对地方性法规的实施效能的感受实现了从怀疑困惑、等待观望到有点信心、开始用法的转变，并最终迸发出立法激情，立法项目征集从往年的三、五个到今年两位数转变，提出立法项目建议的单位扩展到各县市区人民政府和部省属驻邵单位（邵阳市历年征集的立法项目数及立法项目建议单位分布见图2）。
图2 邵阳市历年征集的立法项目数及立法项目建议单位分布图
二、紧跟新时代，把握设区的市地方性法规工作新要求
（一）新时代呼唤设区的市地方立法及时跟进。2021年10月，习近平总书记中央人大工作会议重要讲话中指出要加快完善中国特色社会主义法律体系，以良法促进发展、保障善治。2019年7月，习近平总书记在对地方人大及其常委会工作作出的重要指示中要求通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神。
（二）把全过程人民民主贯穿立法全过程成为规定动作。2019年，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时指出人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。
（三）“强实效”成为设区的市地方性法规的新方向。地方立法特别是设区的市地方性法规在实效性上还存在较大的提升空间，在执法、司法、普法中存在干部群众认知度不高，掌握度不够，执行力不强的问题。2019年9月的省级人大立法工作交流会要求以完善立法体制机制为重点，进一步找准设区的市地方性法规定位，在“不抵触、可操作、有特色”的基础上牢牢抓住“强实效”这个目标，着力增强设区的市地方立法实效性。
三、对标对表，邵阳市地方性法规工作存在弱项和短板
(一)对标高标准，科学立法是邵阳地方性法规工作的弱项
1.历史文化保护的功能发挥不够
从法规分布状况看，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三个类别的立法数量差异大。已经制定的9部法规，除《邵阳市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规条例》外，城乡建设与管理类4部，分别为《邵阳市城市公园广场管理条例》《邵阳市城市绿化条例》《邵阳市乡村清洁条例》《邵阳市村庄规划和村民建房条例》。环境保护类4部，分别为《邵阳市邵水保护条例》《邵阳市大气颗粒物污染防治条例》《邵阳市资江保护条例》。历史文化保护类尚是空白。
2.“为具体化而具体化”的“中庸”式操作使法规不够精炼
从法规文本篇幅看，长短差异大。《乡村清洁条例》最短，二十条，却是实施效果最好的一部。“小快灵”难以在立法实践中落地，主要原因在于对《中华人民共和国立法法》宣传普及不到位，干部群众对地方性法规的认识和要求与立法规范相左。各方普遍认为，地方性法规应当具有相关事项的操作大全的功能，对相关的规定包括法律责任应当完全归集，这与《中华人民共和国立法法》第七十三条第四款“对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定”的规定的冲突严重，为了兼顾两方的要求，立法者只好适当对部分上位法的规定作出技术性的“具体化”，即与上位法的文字表述有所不同而已。如《邵阳市村庄规划和村民建房管理条例》第三十二条的规定，实际上就是综合了《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第七十八条的规定，完全可以不再重复。这种 “为具体化而具体化”的“中庸”式操作，使法规变得冗长，特色性条款被湮没，增加了法律审议和普法的困难。也是“地方立法工作坚持有效管用的原则，提倡简易体例结构，有几条定几条”的要求难以执行到位的重要原因。
3.条文限缩上位法规定的给予行政处罚的幅度范围导致实效性下降
从法规条文看，实效性差异大。《邵阳市城市公园广场管理条例》第二十五条“违反本条例第十七条规定，携带犬类或者其他具有攻击性的宠物进入城市综合公园和管理机构禁止进入的其他城市公园、广场的，或者携带宠物进入准入的城市公园、广场时，没有有效管护的，由城市管理部门给予警告，并责令改正；拒不改正的，处二百元以上五百元以下罚款。违反本条例第十七条规定，携带宠物进入准入的城市公园、广场时，未及时清理宠物排泄物的，由城市管理部门给予警告，并责令改正；拒不改正的，处二十元以上一百元以下罚款。”的规定，表现出强实效性。而《邵阳市文明行为促进条例》第二十八条 “违反本条例第八条第六项规定，行人不按照交通标志、交通标线、交通信号灯通行，不走人行横道或者过街设施，随意横穿马路，跨越、倚坐、踩踏道路隔离设施的，由公安机关交通管理部门处警告或者五元以上二十元以下罚款”的规定，实效性较弱。主要原因是该条在对行人违反《中华人民共和国道路交通安全法》的情形进行了细化中，按照当地的经济条件，将罚款幅度上限降低了。在执法实践中，公安机关交通管理部门通常选择性的适用上位法，既影响了实践中的贯彻实施，又影响了法规的权威性和严肃性。设区的市地方立法中，在上位法规定的罚款幅度的范围内降低其上限或提高其下限，较为普遍2。很有必要深入研究。
（二）跟进新形势，宣传实施是邵阳地方性法规工作的短板
1.制度供应和宣传实施工作开展失衡。地方人大要一手抓立法质量、一手抓法规实施，立一件成一件行一件。在立一件成一件即保证地方性法规质量方面相对较强，作为全面深化改革的一个牛鼻子，地方性法规的制定工作得到了重视。而在行一件即把地方性法规建立起来的法规优势转化为治理效能方面相对较弱，全面推动法规进入执法、融入司法、列入普法的行动今年3月才开始启动。
2.联动协作机制不够成熟。立法质效的提升、宣传的高位运行和备案审查监督的深入，是这两年在常委会党组的强力支持和法工委雷厉风行下取得的。作为宣传实施的主要抓手，执法监督在常委会层面尚未实现制度化，执法调研和执法检查尚未形成共同行动的机制。
3.举措没有形成品牌。一是执法监督乏力。市人大常委会仅对《邵阳市公园广场管理条例》开展了执法检查。检查对发现的问题“开单督办”、跟踪监督，推动问题的解决力度不够，法规中要求政府及相关部门配套制定的实施细则，到目前为止尚未出台一个。二是宣传引导没有形成拳头栏目。没有一个响当当的立法全程策划和深度报道栏目，在法规施行后，没有通过“电视问政”促使法规落地见效。三是邵阳立法没有成为在全国具有辨识度的人大工作品牌。经全国人大选定，与深圳市、贵阳市、宜昌市、吕梁市有关地方法规，作为全国市级地方立法典型，2020年10月14日，在央视社会与法频道一线特别节目《立法监督》“立法法施行20周年、赋予设区的市地方立法权5周年”主题报道《立法为民》节目中播出3。
四、打好 “组合拳”，把地方性法规建成的制度优势更好转化为治理效能
（一）站在为新时代新征程提供有力法治保障的高度布局地方立法工作
在习近平总书记中央人大会议重要讲话精神引领下，将习近平法治思想贯穿法治邵阳建设全过程，坚持立行并重，制定和宣传并举 主导立法和推动实施并行。通过一次又一次生动的立法实践，一次又一次引领和推动经济社会发展的作用展现，让人民代表大会制度优势更好转化为国家治理效能，为全面落实“三高四新”战略定位和使命任务、建设社会主义现代化新邵阳提供坚强的法治保障。
（二）从“强实效”出发建立人大机关内部分工协作机制
整合立法资源，加强立法能力建设，坚持急用先行,积极开展“小快灵”立法,有效应对当前立法诉求井喷态势。进一步明确立法、宣传和执法监督的牵头部门和参与部门及其职责，建立可操作的协作机制，形成权责明晰,各司其职,相互协作,密切配合的工作格局。
（三）从“立一件成一件行一件”出发打好立法普法监督“组合拳”
1.以实效为导向高质量立法
明确质量管理职责。邵阳市人大常委会党组对所有法规全面全程负责；法规草案起草单位对草案送审稿的质量负责，市司法局对提请市人大常委会审议的法规草案质量负责，市人大法制委员会（常委会法工委）、有关专门委员会对法规质量负责。成立以市人大常委会分管副主任和市政府副市长为双组长的立法领导小组及法制委（法工委）主任为主任的立法领导小组办公室、以政府副市长为组长的起草领导小组及其主要起草单位主要负责人为主任的起草领导小组办公室，法规起草单位党委(党组)认为有重大问题的,责成起草领导小组办公室进一步修改完善；市政府常务会议经研究认为法规草案不成熟的,责成市司法局进一步研究修改；省人大有关专门委员会认为不宜提请审议的，责成起草工作领导小组进一步修改完善。拓宽征求意见渠道。坚持问题导向，狠抓立法调研，广泛征求、认真研究吸收政府相关部门、利益相关方意见。多层次、多渠道征求、听取各方面意见和诉求。既要听取主管部门意见，又要听取相关部门、人大代表和利益相关方的意见。对专业性、技术性较强的有争议的问题，组织立法顾问、专家学者开展论证，提出咨询意见，实现全过程人民民主。用好立法评估。坚持磨刀不误砍柴工，开展立法前评估，提高立法准确性。坚持政府提交法规案的可操作性要求，开展立法中评估，将达不到立法目标的政府法规案转为立法调研项目，提高立法可行性。坚持定期检视已出台法规，开展立法后评估，为法规制度的废改去留提出合理化建议。提高立法适用性。地方立法的特点是针对性强，具体明确，便于操作和执行。
2.以引导为抓手高质量宣传
不遗余力地开展《中华人民共和国立法法》第七十三条第四款“对上位法已经明确规定的内容,一般不作重复性规定”和立法技术规范的宣讲，使干部群众了解设区的市地方立法的要求和地方性法规不重复上位法的特点，明确上位法有规定的，设区的市地方性法规不能重复规定，也不需要设立衔接条款来保证，这些规定在本辖区同样适用，且优先适用。打造贯穿全过程的邵阳立法新闻宣传品牌，激励邵阳日报设立每周一期的“立法进行时”专栏，激励邵阳电视台设立每周一期“立法之声”专栏，生动展现邵阳人大民主立法、科学立法过程。打造极具精准特征的邵阳普法宣传品牌，在区分不同受众采取不同宣传方式的同时，区分不同阶段采取不同宣传策略。法规制定阶段突出在立法中普法，全过程人民民主贯穿立法全过程；法规颁布到实施的过渡阶段突出组织策划，政府应当在法规颁布实施前2-3个月制定法规宣传工作方案，对法规宣传时间安排、主要内容和方式、部门的职责分工及具体工作要求等做出明确规定。法规颁布实施后的宣传普法工作要突出监督检查，将其纳入执法调研和执法检查的重要内容。
3.以实施为目标高质量监督
自施行之日起，即根据地方性法规对规范性文件进行专项清理，把规范性文件违反地方性法规规定纳入备案审查的内容。法规实施一年内，开展执法调研，督促法规宣传和监督配套规定出台。法规实施满一年后，督促政府将法规实施情况形成报告提请人大常委会进行审议，视情况适时启动执法检查。
五、结语
2015年《中华人民共和国立法法》修订，赋予设区的市地方立法权，其目的在于推动地方因地制宜运用立法手段解决本地具体问题，让社会主义法治触角更加灵敏，使地方经济社会发展的活力和创造力迸发。但设区的市地方性法规实效性不强的现状，当引起重视。以治理效能这个目标为导向，设区的市人大常委会发挥主渠道作用，做到制定和宣传并举 ，主导立法和推动实施并重。不仅要完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，增强地方立法供给的有效性和及时性；而且要构建党委领导、人大推动、执（司）法机关实施、全社会参与的地方性法规实施工作格局，增强地方性法规的治理效能。立法、普法、监督三管齐下，践行立良法促发展保善治。
本文从人大常委会的职能出发，以邵阳市为样本进行实证分析，旨在引发理论界和实务界对地方性法规治理效能的研究，深入探讨包括人大在内的各方如何履行职责，把制度优势更好转化为治理效能。
参考文献
1、 朱宁宁：《以高质量立法推动高质量发展》，《法治日报》公民与法(综合版) 2021年5月18日。
2、田成有：《在扩容与限制之间的地方立法》，财新网 2018年1月12日。
3、白永华：《打出立法监督普法“组合拳” 为实现吕梁高质量发展提供有力法治保障》，吕梁日报2020年12月22日 。
